Studiul de caz de mai jos pune în discuţie interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă sancțiunea contravențională prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din aceeași lege se poate aplica oricând, contravenția având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege începe să curgă de la săvârșirea faptei în materialitatea ei.

În această chestiune, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost sesizată pentru a răspunde la sesizarea formulată de Tribunalul Cluj – Secția mixtă, de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept ennţate mai sus.

Expunerea succintă a procesului

– Printr-o sentința din 2018, Judecătoria Cluj-Napoca a respins, ca neîntemeiată, plângerea contravențională formulată de petenta – societate comercială, în contradictoriu cu intimatul Municipiul Cluj-Napoca – Direcția Generală Poliția Locală, împotriva proceselor-verbale de contravenție din 2017.

– Instanța de fond a reținut că, prin actele contestate, în urma controlului efectuat la data de 21.09.2017, s-a constatat că petenta a amplasat, pe fațada a două imobile din municipiul Cluj-Napoca, fără a deține autorizații de construire conform prevederilor în vigoare, trei mesh-uri publicitare.

– Instanța de judecată a reținut că, deși a invocat faptul că a obținut toate avizele necesare pentru amplasarea mesh-urilor publicitare, petenta nu a depus la dosar dovezi din care să rezulte că a obținut autorizații de construire pentru amplasarea acestora.

– În ceea ce privește incidența dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, instanța de fond a apreciat că, având în vedere dispozițiile art. 37 alin. (5) din același act normativ, în cauză nu a intervenit prescripția dreptului de a aplica sancțiunea contravențională, fapta săvârșită de petentă având un caracter continuu; s-a reținut, de asemenea, cu privire la criticile petentei, că sunt netemeinice, iar sancțiunea aplicată a fost individualizată în mod corect.

– Împotriva acestei hotărâri a declarat apel petenta, solicitând schimbarea sentinței atacate, în sensul admiterii plângerii contravenționale și anulării procesului-verbal de contravenție, invocând calificarea eronată a faptei ca fiind o contravenție continuă, neconsemnarea în actele contestate a datei comiterii faptei și prescripția răspunderii contravenționale.

– Cu privire la greșita aplicare a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, apelanta a arătat că, în măsura în care acest articol este interpretat în sensul în care ar fi irelevantă data realizării faptice a lucrării, ar însemna că astfel de construcții nu sunt niciodată finalizate și, deci, sancționarea celor care au construit fără autorizație este imprescriptibilă. O astfel de interpretare este în directă contradicție cu prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, iar aplicarea acestei prevederi trebuie făcută prin raportare la momentul terminării construcției, având în vedere că fapta contravențională continuă a edificării construcțiilor fără autorizație de construire are un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construcție, precum și un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, momentul săvârșirii faptei fiind, așadar, momentul terminării lucrărilor.

– Apelanta a susținut că menționarea datei controlului nu echivalează cu menționarea datei comiterii faptei și că, în speță, fiind vorba despre o lucrare finalizată, data comiterii faptei este cea a terminării lucrării, respectiv data amplasării/reamplasării mesh-ului publicitar; or, conform proceselor-verbale de contravenție, la data și ora efectuării controlului – 21.09.2017, mijlocul publicitar era amplasat, însă nicăieri în cuprinsul actelor contestate nu se face vreo mențiune cu privire la data săvârșirii contravenției, respectiv data amplasării; așadar, precizarea expresă în cuprinsul procesului-verbal de contravenție a datei săvârșirii faptei, în speță, a datei amplasării/reamplasării mesh-ului publicitar, este obligatorie în condițiile art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, lipsa acesteia ducând la anularea procesului-verbal astfel întocmit.

– De asemenea, apelanta a menționat că a făcut dovada unei alte date a finalizării lucrărilor, având în vedere facturile de amplasare a mesh-urilor, din care rezultă că au fost montate în anul 2013, acesta fiind, deci, momentul finalizării așa-zisei construcții și al săvârșirii contravenției; apelanta a depus aceste facturi, în cadrul cererii de probațiune, care i-a fost admisă și în fața primei instanțe.

– Cu privire la împlinirea termenului de prescripție, apelanta a arătat că fapta imputată a fost încadrată de către agentul constatator ca reprezentând contravenția prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991; coroborând art. 31 cu art. 26 din Legea nr. 50/1991, rezultă că toate contravențiile prevăzute de art. 26 din această lege sunt supuse, fără nicio excepție, unui termen de prescripție care curge de la data săvârșirii faptei, fiind incidente dispozițiile din Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunțată în interesul legii de Curtea Supremă de Justiție – Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial nr. 84/2001.

– Astfel, a susținut apelanta, momentul la care mesh-urile au fost amplasate este momentul la care s-ar fi săvârșit contravenția de amplasare a lor fără autorizație de construire, fapta nefiind una cu caracter continuu, ci una care s-a săvârșit exact la momentul realizării amplasării, același fiind și momentul de la care a început să curgă termenul de prescripție pentru sancționarea contravenției.

– Apelanta a arătat că mesh-ul publicitar nu este o construcție autorizabilă conform Legii nr. 50/1991, deoarece acesta nu este prevăzut în lege, art. 3 alin. (1) lit. h) din actul normativ în discuție enumerând limitativ construcțiile cu caracter provizoriu, fără a menționa și mesh-urile; mesh-ul este menționat doar în regulamentul aprobat prin Hotărârea Consiliului Local Cluj-Napoca nr. 130/2009, fiind definit ca suport pentru mesajul publicitar confecționat din material sintetic perforat, de obicei de mari dimensiuni, fixat în diferite modalități pe clădiri.

– Prin întâmpinarea formulată, intimații primarul municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca au solicitat respingerea apelului, arătând că susținerile apelantei nu sunt de natură să conducă la o altă soluție decât cea pronunțată de instanța de fond și că, în conformitate cu dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 50/1991, este necesară obținerea autorizației de construire; au susținut că fapta săvârșită are caracter continuu și că data la care o construcție este terminată nu este cea când, faptic, dobândește utilitatea pentru care a fost edificată, ci atunci când a fost ridicată cu respectarea condițiilor de legalitate, constatate prin recepția finală, conform dispozițiilor art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991; prin urmare, termenul de prescripție nu curge de la data săvârșirii faptei, ci de la data terminării construcției, care presupune și recepția lucrărilor de construcție.

– În cadrul acestei faze procesuale, apelanta-petentă a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept menționate în preambul.

Dispozițiile legale supuse interpretării: Legea nr. 50/1991

“Art. 26. –

(1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni:

a)executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant;

b)executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor prevăzute la lit. b), c), e) și g), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant;

(…)

Art. 31. –

Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei.

(…)

Art. 37. –

(…)

(5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.

(…)”

Jurisprudenţa instanţelor

– La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență. Cutea a constat, astfel, că există deja o practică în materie, motiv pentru care, din lipsa condiţiei de noutate, a respins sesizarea ca neadmisibilă.

Curea a constatat două orientări jurisprudențiale, prezentate succint aici.

O orientare majoritară, conform căreia termenul de prescripție curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcției fără autorizație de construire, potrivit dispozițiilor legale privind disciplina în construcții, argumentându-se că fapta contravențională în materie de urbanism-construcții are o anumită specificitate, în comparație cu alte fapte contravenționale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfășurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârșind fapta din momentul începerii construcției și până la terminarea acesteia; în acest sens a fost invocată și Decizia nr. VII/2000 pronunțată de instanța supremă în recursul în interesul legii, care face referire, ca punct de plecare a curgerii termenului de prescripție, la data terminării construcției.

O altă orientare, conform căreia, pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei; s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenție continuă care, pe lângă momentul consumării, are și un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al comiterii ei, respectiv îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către contravenient sau întreruperea activității contravenționale, prin constatarea faptei de către agentul constatator, fapt care întărește concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment.

Jurisprudența Curții Constituționale

– Prin Decizia nr. 846/2007, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, reținând următoarele:

“Legea nr. 50/1991 reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil – teren și/sau construcții – anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care sistematizarea și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Ca atare, potrivit acestei legi, construcțiile civile, industriale, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai în baza autorizației de construire, ce reprezintă actul de autoritate al administrației locale pe baza căruia se asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea și executarea construcțiilor.

Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autoritățile administrației publice locale au dreptul să aplice sancțiuni pentru faptele prevăzute de art. 26 din această lege.

În acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei.

Principala critică de neconstituționalitate privește faptul că, datorită acestui «termen scurt» de prescripție stabilit de legiuitor, nu pot fi sancționați toți cei care încalcă prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent când a avut loc încălcarea.”

– De asemenea, prin Decizia nr. 697/2010, Curtea a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, reținând următoarele:

“Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 prin Decizia nr. 26/2004, reținând că textul «nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv și nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. În consecință, nu se poate reține că textul de lege criticat ar încălca dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. […] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, “Contravenția este continuă în situația în care încălcarea obligației legale durează în timp”». Or, executarea/menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construcție, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente, prevăzute de lege.”

Înalta Curte de Casație și Justiție – Decizia nr. 42/2020 publicată în Monitorul Oficial nr. 616 din 14 iulie 2020

www.lege5.roRapid actualizată, platforma legislativă Indaco Lege5 este instrumentul ideal pentru urmărirea modificărilor legislative, mai ales în contexul decretării stării de urgență pe teritoriul României

LĂSAȚI UN MESAJ

Please enter your comment!
Please enter your name here