Atât Codul fiscal, cât şi Normele metodologice de aplicare a acestuia, conţin noţiuni, termeni, expresii şi prevederi cu privire la „indexarea” şi la „majorarea” impozitelor şi taxelor locale care sunt neclare, confuze, susceptibile de interpretări diferite, chiar contradictorii şi insuficiente în reglementare. Este cunoscut faptul că orice text de lege poate fi interpretat şi aplicat corect, „în litera şi spiritul legii”, numai în condiţiile în care acesta este elaborat pe baza unor noţiuni clare şi precise, care nu lasă loc la ambiguităţi, la interpretări diferite, contradictorii.
Identificarea şi eliminarea acestor neajunsuri este esenţială atât pentru stabilirea măsurilor care trebuie adoptate pentru îmbunătăţirea reglementărilor respective, cât şi pentru a asigura interpretarea şi aplicarea corectă a oricărei prevederi legale. Sublinierile din textele de lege aparţin autorului şi au scopul de a evidenţia aspectele esenţiale care trebuie avute în vedere în clarificarea problemelor în discuţie.
Codul fiscal:
„Art. 288. Hotărârile consiliilor locale şi judeţene privind impozitele şi taxele locale
(1) Consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile judeţene adoptă hotărâri privind impozitele şi taxele locale pentru anul fiscal următor în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 292.
(2) Primarii, primarul general şi preşedinţii consiliilor judeţene asigură publicarea corespunzătoare a oricărei hotărâri în materie de impozite şi taxe locale adoptate de autorităţile deliberative respective.”[…]”
Norme metodologice pentru aplicarea art. 288:
„224. (1) Consiliile locale/Consiliul General al Municipiului Bucureşti/consiliile judeţene adoptă, în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 292 din Codul fiscal, a fiecărui an, pentru anul fiscal următor;[…]”
„Art. 292. Indexarea impozitelor şi taxelor locale
(1) În cazul oricărui impozit sau oricărei taxe locale, care constă într-o anumită sumă în lei sau care este stabilită pe baza unei anumite sume în lei, sumele respective se indexează o dată la 3 ani, ţinând cont de evoluţia ratei inflaţiei de la ultima indexare.”
(2) Sumele indexate se iniţiază în comun de Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Administraţiei şi Internelor şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului, emisă până la data de 30 aprilie, inclusiv, a fiecărui an.”
* Nota nr. 1 la art. art. 292 din Codul fiscal.
În condiţiile în care prin art. 292 se prevede clar, precis şi la modul imperativ că „o dată la 3 ani” Guvernul „emite până la data de 30 aprilie, inclusiv,” o hotărâre cu indexarea impozitelor şi taxelor locale pentru următorii 3 ani, generează neclarităţi şi confuzii sintagma „a fiecărui an” din alin. (2) al art. 292.
Ori este vorba de o hotărâre de Guvern care se emite „o dată la 3 ani”, „până la data de 30 aprilie, inclusiv” a anului în care aceasta se emite, ori este vorba de o hotărâre de Guvern „emisă până la data de 30 aprilie, inclusiv, a fiecărui an.”?
* Nota nr. 2 la art. 288 din Codul fiscal.
Prin art. 292 se prevede clar, precis şi la modul imperativ că „o dată la 3 ani” Guvernul „emite până la data de 30 aprilie, inclusiv,” o hotărâre cu indexarea impozitelor şi taxelor locale pentru următorii 3 ani.
Din prevederile art. 288 rezultă cu claritate că numai după ce a fost emisă hotărârea Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale, hotărâre care trebuie „emisă până la data de 30 aprilie, inclusiv”, numai după aceea (numai după „data de 30 aprilie, inclusiv”) consiliile locale „adoptă hotărâri privind impozitele şi taxele locale pentru anul fiscal următor în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 292.”
În condiţiile în care:
1) „o dată la 3 ani” Guvernul „emite până la data de 30 aprilie, inclusiv,” o hotărâre cu indexarea impozitelor şi taxelor locale pentru următorii 3 ani,
2) în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 292, adică până la 15 iunie (dată rezultată din „30 aprilie, inclusiv” + „45 de zile lucrătoare”) consiliile locale „adoptă hotărâri privind impozitele şi taxele locale pentru anul fiscal următor”,
3) întrebarea care se pune este următoarea: care este termenul până la care consiliile locale sunt obligate să adopte hotărâri de majorare a impozitelor şi taxelor locale pentru „cei 2 ani, din cei 3”, în care nu se emit hotărâri ale Guvernului cu rata medie a inflaţiei din ultimii 3 ani?
Problema este foarte importantă din cauză că pentru aceşti „2 ani, din cei 3” nu rezultă din Codul fiscal care este termenul până la care consiliile locale sunt obligate să adopte hotărâri de majorare a impozitelor şi taxelor locale.
* Nota nr. 3 la art. 288 şi la art. 292 din Codul fiscal.
Este cunoscut faptul că este o mare deosebire între „emiterea”, „aprobarea”, „publicarea” şi „intrarea în vigoare” a unui act normativ, respectiv între „data emiterii”, „data aprobării”, „data publicării” şi „data intrării în vigoare” unui act normativ.
„Data emiterii” este data la care s-a elaborat actul normativ (datat, semnat, ştampilat şi înregistrat la emitent).
„Data aprobării” este data la care actul normativ s-a aprobat efectiv (datat, aprobat, semnat, ştampilat, înregistrat).
„Data publicării” este data apariţiei actului normativ în Monitorul Oficial al României, Partea I.
„Data intrării în vigoare” a unui act normativ poate să fie:
(1) la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I;
(2) la o dată ulterioară prevăzută în textul actului normativ;
(3) la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I;
(4) la data prevăzută în cuprinsul său (ulterioară publicării sale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
În „Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative” se face o distincţie clară între „publicarea actelor normative”, care este reglementată prin art. 11, iar „intrarea în vigoare a actelor normative”, care este reglementată prin art. 12.
Prin Constituţia României se face distincţie şi se reglementează, prin articole diferite: iniţiativa legislativă, cu sensul de propunere legislativă (art. 74), care are un emitent; adoptarea (cu sensul de aprobare a) legilor şi a hotărârilor (art. 76); promulgarea legii, prin care se dă caracter executoriu unei legi, atestându-i oficial existenţa prin publicarea sa în Monitorul Oficial (art. 77); intrarea în vigoare a legii (art. 78).
Am făcut aceste precizări pentru a se înţelege faptul că interpretarea şi aplicarea corectă a unei prevederi legale se asigură numai în condiţiile în care textul acesteia este elaborat pe baza unor noţiuni clare şi precise, care nu lasă loc la ambiguităţi, la interpretări diferite, contradictorii.
În timp ce în art. 288 şi în pct. 224 alin (1) vorbeşte despre „data publicării” în Monitorul Oficial al României, Partea I a hotărârii Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale, prin art. 292 alin. (2) se vorbeşte despre „data emiterii” acestei hotărârii.
Ori, aşa după cum am arătat, între „data emiterii” unei hotărârii şi „data publicării” în Monitorul Oficial al României, Partea I a respectivei hotărârii este o diferenţă foarte mare.
Asemenea grave (şi numeroase) erori sunt inadmisibile într-un act normativ atât de important, aşa cum este Codul fiscal.
* Nota nr. 4 la art. 288 şi la art. 292 din Codul fiscal.
Considerăm că în toate cazurile în care prin legislaţia fiscală (şi nu numai prin aceasta) se fixează termene fiscale, prin lege ar trebui să se prevadă, obligatoriu, şi consecinţele (măsurile, sancţiunile etc.) care se aplică pentru nerespectarea acestora.
– Exemplul nr. 1.
Prin „Art. 292. Indexarea impozitelor şi taxelor locale” se dispune că hotărârea Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale trebuie emisă până la data de 30 aprilie, inclusiv, a fiecărui an.
Spre exemplu, în anul 2012 s-a ajuns ca până la data de 21 decembrie să nu fie emisă hotărârea Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale pentru anii 2013, 2014 şi 2015 (hotărâre care trebuia să fie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la data de 30 aprilie, inclusiv, a anului 2012).
Pentru cazurile în care hotărârea Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale nu este emisă în termenul legal, respectiv până la data de 30 aprilie, inclusiv, a anului respectiv, prin Codul fiscal nu se prevede:
1) care sunt consecinţele (măsurile, sancţiunile etc.) care se aplică pentru nerespectarea acestui termen, şi
2) cum trebuie procedat de consiliile locale având în vedere faptul că prin art. 288 din Codul fiscal se dispune că hotărârile consiliilor locale şi judeţene privind impozitele şi taxele locale, pentru anul fiscal următor, se adoptă în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial hotărârii Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale?
– Exemplul nr. 2.
Prin alin. (1) al art. 288 din Codul fiscal se dispune: hotărârile consiliilor locale şi judeţene privind impozitele şi taxele locale, pentru anul fiscal următor, se adoptă „în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 292”.
Prin Codul fiscal nu se prevăd care sunt consecinţele (măsurile, sancţiunile etc.) care se aplică în cazurile în care hotărârea Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale:
1) s-a emis cu depăşirea termenului de 30 aprilie, inclusiv;
2) nu s-a emis nici până la sfârşitul anului respectiv.
Problema este deosebit de importantă dacă avem în vedere faptul că se poate ajunge şi în situaţia în care începe anul fiscal următor celui în care trebuia emisă hotărârii Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale fără ca această hotărâre să fi fost emisă (aspectele prezentate în acest material fiind edificatoare în acest sens).
Aşa după cum am mai arătat, în anul 2012 s-a ajuns ca până la data de 21 decembrie să nu fie emisă hotărârea Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale pentru anii 2013, 2014 şi 2015 (hotărâre care trebuia să fie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, până la data de 30 aprilie, inclusiv, a anului 2012).
Atâta timp cât nu s-a emis hotărârii Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale, primarii, primarul general al capitalei şi preşedinţii consiliilor judeţene susţin că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru ca ei să emită hotărârile cu majorarea impozitelor şi taxelor locale pentru anul fiscal următor, hotărâri pe care ei trebuie să le emită, în baza art. 288 din Codul fiscal, în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial hotărârii Guvernului cu indexarea impozitelor şi taxelor locale.
În plus, aceştia mai susţin şi faptul (de necontestat) că, în stabilirea mărimii cu care se cu majorează impozitele şi taxele locale pentru anul fiscal următor, contează foarte mult şi mărimea cu care se indexează impozitelor şi taxelor locale.
Un anumit nivel al majorării se aplică în condiţiile unei indexări, spre exemplu, de 40%, şi cu totul altul va fi nivelul majorării în condiţiile unei indexări de 4%.
Codul fiscal:
„Art. 287. Majorarea impozitelor şi taxelor locale de consiliile locale sau consiliile judeţene
(1) Autoritatea deliberativă a administraţiei publice locale, la propunerea autorităţii executive, poate stabili cote adiţionale la impozitele şi taxele locale prevăzute în prezentul titlu, în funcţie de următoarele criterii: economice, sociale, geografice, precum şi de necesităţile bugetare locale, cu excepţia taxelor prevăzute la art. 295 alin. (11) lit. c) şi d).
(2) Cotele adiţionale stabilite conform alin. (1) nu pot fi mai mari de 20% faţă de nivelurile aprobate prin hotărâre a Guvernului potrivit art. 292.
(3) Criteriile prevăzute la alin. (1) se hotărăsc de către autoritatea deliberativă a administraţiei publice locale.
Norme metodologice pentru aplicarea art. 287:
„222. (1) Consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau consiliile judeţene, după caz, în termenul prevăzut la art. 288 alin. (1) din Codul fiscal, pot majora anual impozitele şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal, în funcţie de condiţiile specifice zonei, fără discriminare între categoriile de contribuabili, cu excepţia taxelor prevăzute la art. 263 alin. (4) şi (5) şi la art. 295 alin. (11) lit. b) – d) din acelaşi act normativ, cu până la 20% .
(2) Hotărârile adoptate au la bază nivelurile impozitelor şi taxelor locale stabilite în sumă fixă conform prevederilor Codului fiscal, precum şi impozitele şi taxele locale determinate pe bază de cotă procentuală, potrivit dispoziţiilor acestuia. Hotărârea de majorare se aplică numai pentru anul fiscal pentru care s-a aprobat. În anul fiscal următor se vor avea în vedere impozitele şi taxele locale actualizate cu rata inflaţiei conform prevederilor art. 292 din Codul fiscal coroborate cu cele din prezentele norme[…]”.
