21 Noiembrie, 2019

Exproprieri: De ce instanța este competentă să judece și acțiunea privind stabilirea despăgubirilor?

Așa cum aminteam într-un articol anterior, prin Decizia nr. 14 din 08.04.2019  instanța supremă (ÎCCJ) a stabilit, printr-un recurs în interesul legii, că: 

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor al art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, cu modificările şi completările ulterioare, instanța de judecată este competentă să soluționeze nu numai contestația formulată împotriva hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, ci și acțiunea prin care expropriatul contestă despăgubirile estimate şi solicită atât stabilirea acestora de către instanţă, cât şi obligarea expropriatorului la plată, ulterior emiterii deciziei de expropriere şi consemnării sumelor aferente despăgubirilor, în cazul lipsei nejustificate a acestei hotărâri. 

Având în vedere că decizia amintită a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 476/11.06.2019 , iar, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă, dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanţe de la data publicării deciziilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în Monitorul Oficial al României, Partea I(adică în acest caz de la data de 11.06.2019), în articolul de față ne-am propus să prezentăm cum s-a ajuns de către instanța supremă să pronunțe decizia mai sus amintită. 

De ce a decis Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov să formuleze recursul respectiv în interesul legii? 

Recursul în interesul legii mai sus menționat s-a impus a fi formulat având în vedere că problema de drept ce a format obiectul recursului respectiv fusese soluţionată diferit de către instanţele judecătoreşti, constatându-se existenţa mai multor orientări jurisprudenţiale divergente.

Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că o acțiune prin intermediul căreia se critică cuantumul estimativ al despăgubirilor este inadmisibilă sau prematură.

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că astfel de acțiuni sunt admisibile, chiar dacă nu s-au epuizat etapele exproprierii și nu s-a emis hotărârea definitivă de stabilire a despăgubirilor. 

Cum a motivat – în esență- instanța supremă decizia mai sus amintită?

 Opinia care confirmă dreptul expropriatului de a se adresa instanței de judecată este cea corectă, întrucât lipsa hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, generată de nedeclanșarea ultimei etape a procedurii de expropriere sau nefinalizarea acesteia, nejustificat, nu poate paraliza demersul judiciar al acestuia prin care să conteste despăgubirile stabilite estimativ și să solicite atât stabilirea acestora de către instanță, cât și obligarea expropriatorului la plată.

Prin art. 4 din Legea nr. 255/2010 sunt arătate etapele procedurii de expropriere, iar acestea sunt: “a) aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes național, județean sau local; b) consemnarea sumei individuale aferente reprezentând plata despăgubirii pentru imobilele care fac parte din coridorul de expropriere și afișarea listei proprietarilor imobilelor; c) transferul dreptului de proprietate; d) finalizarea formalităților aferente procedurii de expropriere.”

Actul de sesizare și hotărârile judecătorești relevante se referă la ultima etapă, având în vedere și faptul că art. 9 alin. (4) din lege prevede că: “Transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii.”

Articolul 18 din Legea nr. 255/2010 prevede că “În termen de 5 zile de la emiterea deciziei de expropriere, expropriatorul numește comisia de verificare a dreptului de proprietate ori a altui drept real în temeiul căruia cererea a fost formulată și constată acceptarea sau, după caz, neacceptarea cuantumului despăgubirii de către proprietar sau titularii altor drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii”, prin întocmirea unui proces-verbal – variile situații care pot interveni regăsindu-se în art. 19 din lege și art. 15 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 53/2011, cu completările ulterioare (Normele metodologice).

Potrivit art. 16 alin. (1) din Normele metodologice, “În toate cazurile comisia va emite o hotărâre de stabilire a despăgubirilor în termen de două zile de la încheierea procesului-verbal (…)”.

Conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, “Expropriatul nemulțumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanței judecătorești competente în termenul general de prescripție, care curge de la data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii (…)”.

Lipsa hotărârii de stabilire a despăgubirii, la care se face referire în art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, echivalează cu refuzul expropriatorului/comisiei de a-și îndeplini obligațiile reglementate de această lege, iar un asemenea refuz nu poate să rămână necenzurat pentru că nicio dispoziție legală nu limitează dreptul celui ce se consideră nedreptățit de a se adresa instanțelor competente.

Situația generată de conduita expropriatorului/comisiei este similară cu cea care și-a găsit rezolvarea prin Decizia nr. XX din 19.03.2007 a ÎCCJ – Secțiile Unite, prin care, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), s-a statuat că instanța de judecată este competentă să soluționeze, pe fond, nu numai contestația formulată împotriva deciziei/dispoziției de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci și acțiunea persoanei îndreptățite în cazul refuzului nejustificat al entității deținătoare de a răspunde la notificarea părții interesate.

Pentru identitate de rațiune, argumentele care au stat la baza acestei decizii se aplică mutatis mutandis și în cazul prezent, neexistând motive pentru îndepărtarea de la acest raționament, prin acestea înlăturându-se, în parte, argumente ale celeilalte opinii. Similar, prin decizia respectivă nu a fost îmbrățișată opinia care considera inadmisibile sau prematur introduse acțiunile prin care se solicita restituirea imobilelor în natură, în cazul în care s-a făcut uz de procedura de restituire prevăzută în Legea nr. 10/2001, dacă unitatea deținătoare nu s-a pronunțat prin decizie sau prin dispoziție motivată asupra cererii, în termenul de 60 de zile de la data înregistrării notificării.

S-a reținut în această decizie că în cazul în care unitatea deținătoare sau unitatea învestită cu soluționarea notificării nu respectă obligația instituită prin art. 25 și art. 26 din Legea nr. 10/2001 de a se pronunța asupra cererii de restituire în natură ori să acorde persoanei îndreptățite în compensare alte bunuri sau servicii ori să propună acordarea de despăgubiri, în termenul prevăzut de lege, se impune ca “instanța învestită să evoce fondul (…) și să constate, pe baza materialului probator administrat, dacă este sau nu întemeiată cererea de restituire în natură”.

Într-un astfel de caz, “lipsa răspunsului unității deținătoare, respectiv al entității învestite cu soluționarea notificării, echivalează cu refuzul restituirii imobilului, iar un asemenea refuz nu poate rămâne necenzurat, pentru că nicio dispoziție legală nu limitează dreptul celui care se consideră nedreptățit de a se adresa instanței competente, ci, dimpotrivă, însăși Constituția prevede, la art. 21 alin. (2), că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului oricărei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea intereselor sale legitime”.

Din moment ce “în cuprinsul art. 2 alin. (2) și în art. 14 din Legea nr. 10/2001 se fac referiri la restituirea imobilelor prin hotărâre judecătorească, este evident că instanța, învestită cu cenzurarea deciziei sau a dispoziției de restituire în natură, nu este limitată doar la posibilitatea de a obliga unitatea deținătoare să emită o altă decizie/dispoziție de restituire în natură. Dimpotrivă, în virtutea dreptului său de plenitudine de jurisdicție ce i s-a acordat prin lege, instanța judecătorească, cenzurând decizia/dispoziția de respingere a cererii de restituire în natură, în măsura în care constată că aceasta nu corespunde cerințelor legii, o va anula, dispunând ea însăși, în mod direct, restituirea imobilului preluat de stat fără titlu valabil”.

Totodată, “retrimiterea cauzei la unitatea deținătoare a imobilului ar putea conduce la prelungirea nejustificată a procedurii de restituire”, iar “reluarea procedurilor cu caracter administrativ, precum și respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau prematur introdusă ar contraveni și principiului soluționării cauzei într-un termen rezonabil, consacrat prin art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, la care România a devenit parte”.

În ceea ce privește procedurile prealabile, Curtea Constituțională a statuat, încă din anul 1994, în sensul că “este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanțelor judecătorești de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată”, respectiv “de a institui regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești”.

Totodată, “instituirea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu este contrară principiului liberului acces la justiție cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești“, iar, cu referire la jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, “imperative de suplețe și eficacitate, pe deplin compatibile cu protecția drepturilor protejate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pot justifica intervenția prealabilă a unor organe administrative care nu îndeplinesc condițiile cerute de art. 6 paragraful 1 din Convenție. Ceea ce impun însă dispozițiile acestui articol convențional este ca decizia unei asemenea autorități să fie supusă controlului ulterior exercitat de un organ de plină jurisdicție, adică un «tribunal» în sensul Convenției”. De asemenea, “liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană se poate adresa instanțelor judecătorești pentru apărarea drepturilor, a libertăților sau a intereselor sale legitime, iar nu faptul că acest drept nu poate fi supus niciunei condiționări. Mai mult, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, are legitimarea constituțională de a stabili procedura de judecată”.

În jurisprudența Curții Constituționale s-a subliniat însă și că “existența oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea până la urmă să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție”.

În soluționarea prezentei sesizări sunt relevante și dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția) care reglementează dreptul la un proces echitabil, cu componenta dreptului de acces la un tribunal, drept care aparține oricărei persoane care consideră ilegală o ingerință în exercitarea drepturilor sale cu caracter civil și se plânge de faptul că nu a avut posibilitatea să supună o asemenea ingerință unui tribunal ce răspunde exigențelor impuse de acest text.

Din perspectiva normei convenționale și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, acest drept trebuie interpretat în lumina principiului preeminenței dreptului, care presupune existența unei căi legale efective care să permită oricărui justițiabil revendicarea drepturilor civile, întrucât drepturile civile protejate trebuie să fie concrete și efective, și nu teoretice și iluzorii, cerința efectivității impunând ca un individ să se bucure de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a acceptat că dreptul de acces la instanță nu are un caracter absolut, fiind recunoscută existența unor limitări, întrucât, prin însăși natura lui, acesta necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere. Aceste limitări nu pot însă să restrângă accesul liber la o instanță într-o asemenea măsură sau până la un punct încât să fie afectată însăși esența dreptului și nu sunt în acord cu art. 6 paragraful 1 din Convenție decât dacă urmăresc un scop legitim și dacă există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit.

Procedurile prealabile au fost recunoscute în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ca limitări admise în exercițiul dreptului de acces la instanță, arătându-se însă că intervenția inițială a organismelor administrative, care au sau nu prerogative judiciare, poate fi justificată dacă aceste organisme se supun controlului ulterior al unui organ judiciar cu competență deplină, care garantează drepturile prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenție.

Totodată, în măsura în care neîndeplinirea unei condiții în exercitarea dreptului nu se datorează culpei titularului dreptului la exercițiul căii de atac, iar responsabilitatea modului de îndeplinire a acesteia, impusă de lege, revenea unor organe publice ale statului, în exercițiul funcțiunii lor, el nu poate fi decăzut din posibilitatea de a o pune în valoare și nu are a fi ținut responsabil.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a mai subliniat că, deși este adevărat că autorităților naționale le revine, în primul rând, sarcina de a interpreta și de a aplica normele de natură procedurală, un formalism excesiv în aplicarea acestora se poate dovedi contrar art. 6 paragraful 1 din Convenție atunci când acesta se face în detrimentul uneia dintre părți.

Din perspectiva celor anterior subliniate pe tărâm constituțional și convențional, se observă că exercițiul dreptului de acces la instanță al expropriatului este afectat atunci când acesta nu poate deveni concret și efectiv, din cauza conduitei nejustificate a expropriatorului/comisiei în îndeplinirea obligațiilor în termenele legale sau, în lipsă, a unor termene rezonabile, durata procedurii putând fi apreciată ca fiind rezonabilă numai în măsura în care i se asigură eficacitate.

Expropriatorul/Comisia nu poate amâna sine die îndeplinirea obligațiilor legale și este necesar ca o astfel de conduită să fie sancționată, întrucât produce efecte în detrimentul expropriatului, care este pus într-o situație de incertitudine privind proprietatea sa, de care este lipsit și referitor la care, de cele mai multe ori, s-a și finalizat obiectivul pentru care a fost deposedat. Altfel, acest drept este iluzoriu.

În acest context, prin obstrucționarea determinată de organele administrative, dreptul de acces la instanță este amânat fără termen, acesta fiind, fără îndoială, afectat sau chiar lipsit de substanță.

Într-adevăr, cum se susține într-una dintre opinii, transferul dreptului de proprietate la expropriator nu operează până la data consemnării sumelor aferente despăgubirii – art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, însă la acest moment nu se discută cerințele legale ale lipsirii de bun, ci numai dreptul expropriatului de a se adresa unui tribunal, care să se pronunțe dacă despăgubirile consemnate în cadrul etapelor anterioare ale procedurii de expropriere respectă cerințele impuse de art. 44 alin. (3) din Constituție, art. 481 din Codul civil anterior/art. 562 alin. (3) din actualul Cod civil [în funcție de data nașterii raportului juridic dedus judecății, art. 32 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 prevăzând că în cazul procedurilor de expropriere aflate în curs de desfășurare, pentru continuarea realizării obiectivelor, se aplică prevederile acestei legi] și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

Pentru același motiv, Decizia Curții Constituționale nr. 29 din 19.01.2012 și Decizia Curții Constituționale nr. 316 din 29.03.2012, valorificate în susținerea opiniei contrare, nu se circumscriu cadrului procesual prezent, acestea vizând despăgubirea care se consemnează până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești pronunțate în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, referitor la care s-a reținut că respectă caracterul prealabil cerut de art. 44 alin. (3) din Constituție, urmând ca, pentru stabilirea cuantumului final al acesteia, să se apeleze la contestația în justiție. Mai mult, în prima decizie menționată s-a reținut și că “obligația pozitivă a legiuitorului, la nivel normativ, este aceea de a prevedea o procedură administrativă clară, precisă și neechivocă în privința stabilirii despăgubirilor”.

În egală măsură, este necesar să se sublinieze și că soluția oferită de opinia contrară, de solicitare a despăgubirilor aferente lipsei de folosință pe perioada de timp cât s-a întârziat emiterea hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, nu este un remediu suficient și nu este de natură a paraliza drepturile cu caracter civil de care se poate prevala expropriatul.

Totodată, aplicarea literală a dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 și respingerea ca prematură/inadmisibilă a acțiunii proprietarului expropriat ar reprezenta dovada unui formalism incompatibil cu litera și spiritul art. 6 paragraful 1 din Convenție și ar aduce o atingere nejustificată dreptului acestuia de acces la o instanță pentru determinarea drepturilor sale cu caracter civil.

În concluzie, în contextul anterior relevat, nerecunoașterea dreptului decât ulterior epuizării procedurii administrative prealabile nesocotește plenitudinea de jurisdicție de care se bucură instanța și, în egală măsură, dreptul de acces la instanță al expropriatului, recunoscut de art. 21 alin. (1)-(3) din Constituția României, republicată, și de art. 6 paragraful 1 din Convenție, pentru apărarea dreptului de proprietate, protejat de normele naționale și convenționale sus-menționate.

Ai nevoie de Decizia nr. 14/2019? Poți cumpăra actul la zi, în format PDF şi MOBI, de AICI!

comentarii

Despre autor  ⁄ Mădălina Moceanu

Mădălina Moceanu este specialist cu o experienţă de peste 15 ani în domeniul dreptului, ea colaborând atât cu societăţi din mediul privat, cât şi cu societăţi din mediul public. Totodată, este autoarea/coautoarea a zece cărţi de specialitate în domeniul dreptului. Contact: madalinamoceanu@yahoo.com

Fara comentarii

Scrie un comentariu