Instanța supremă a stabilit, printr-un recurs în interesul legii, și anume prin Decizia nr. 22/14.09.2020, că: În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi.

Decizia amintită a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.  1208/10.12.2020, iar, potrivit  art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă, dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe de la data publicării deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție în Monitorul Oficial al României, Partea I(adică în acest caz de la data de 10.12.2020).

Recursul în interesul legii mai sus menționat s-a impus a fi formulat având în vedere că problema de drept ce a format obiectul recursului respectiv fusese soluţionată diferit de către instanţele judecătoreşti, constatându-se existenţa mai multor orientări jurisprudenţiale divergente.

În cadrul primei orientări jurisprudențiale s-a apreciat că prevederile Legii nr. 554/2004 sunt aplicabile litigiilor având ca obiect drepturi salariale ale funcționarilor publici.

În cadrul celei de-a doua orientări jurisprudențiale s-a apreciat că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă în astfel de litigii.

Cum a motivat instanța supremă decizia sa nr.22/ 14.09.2020?

(…) Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat (…) că (…)  recursul în interesul legii ce face obiectul soluționării în prezenta cauză are în vedere o problemă de fond, ce privește refuzul nejustificat al autorităților publice de a plăti funcționarilor publici drepturile salariale în cuantumul solicitat, în cadrul litigiilor de funcție publică.

S-a constatat, de asemenea, că, deși modul de formulare a problemei de drept supuse analizei este unul general, este evident că, prin acest demers procedural, autorul sesizării tinde să se lămurească dacă funcționarul public este obligat să adreseze angajatorului o cerere prealabilă pentru solicitarea despăgubirilor, reprezentând drepturi salariale neacordate, sau acesta se poate adresa direct instanțelor de judecată.

În prima orientare jurisprudențială s-a susținut, așa cum s-a arătat, că este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, deoarece, în lipsa unei cereri adresate autorității, nu există un refuz al acesteia (justificat sau nu) de admitere a pretențiilor solicitantului; în cazul refuzului nejustificat, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevede necesitatea formulării plângerii prealabile, tocmai pentru că refuzul este declanșat de o cerere prealabilă adresată autorității în vederea recunoașterii dreptului pretins.

În cea de a doua orientare jurisprudențială s-a susținut că nu este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, instanțele considerând că drepturile salariale ale funcționarilor publici își au temeiul legal în Legea nr. 188/1999, act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile. Faptul că judecata acestor litigii este dată, tot în temeiul Legii nr. 188/1999, în competența instanței de contencios administrativ nu atrage aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004, în ceea ce privește dispozițiile art. 7 referitoare la procedura prealabilă, întrucât art. 109 din Legea nr. 188/1999 nu face trimitere la termenele și condițiile Legii contenciosului administrativ.

Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, dar oferă persoanei vătămate dreptul de a opta, pentru exercitarea ei, între recursul grațios (plângerea administrativă adresată autorității emitente) și recursul ierarhic (plângerea administrativă adresată autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există). Desigur, persoana care se consideră vătămată poate să exercite, concomitent sau succesiv, ambele forme de recurs administrativ, grațios și ierarhic, dar în acest caz termenul de sesizare a instanței curge din momentul primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că, prin plângerea prealabilă, petiționarul trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ considerat vătămător, dar acest text nu trebuie interpretat literal, ci în corelație cu art. 2 alin. (1) lit. j) din aceeași lege, care definește plângerea prealabilă ca fiind “cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”. Prin urmare, procedura prealabilă este îndeplinită dacă reclamantul a solicitat reanalizarea actului emis, a arătat că este lezat prin acesta sau a invocat conduita abuzivă a autorității emitente, cu referire la actul în litigiu.

Este de menționat că regula exercitării recursului grațios sau recursului ierarhic este instituită expres de art. 7 alin. (1) și (11) numai pentru actele administrative unilaterale tipice, individuale sau normative; prevederile art. 7 alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiții și termene de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esențial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acțiune, făcând trimiterea la Legea contenciosului administrativ.

Art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părții de a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condițiile Legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie. Art. 7 nu este însă aplicabil în cazul actelor administrative reglementate prin acte normative speciale, care prevăd sesizarea directă a instanței într-un anumit termen ce exclude, în mod logic, parcurgerea unei proceduri prealabile administrative.

Condițiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia “În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conține (…)” [alin. (1)] și “Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conținut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (…)” [alin. (3)].

Demersul interpretativ este, însă, îngreunat în cazurile, deloc puține și întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate.

Un exemplu în acest sens îl constituie Legea nr. 188/1999, care prevede expres, în art. 109, competența secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe, dar nu conține o normă de trimitere coerentă și unitară la Legea contenciosului administrativ, cu respectarea cerințelor Legii nr. 24/2000.

Cu totul diferită este însă abordarea legiuitorului în cazul încetării raportului de serviciu al funcționarului public, situație în care norma de trimitere prevăzută la art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu ridică probleme de interpretare, prevăzând că: “În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public”.

Pentru actele administrative privind modificarea ori suspendarea raportului de serviciu al funcționarului public, Legea nr. 188/1999 nu face nicio referire la calea de atac în instanță, dar natura lor juridică, faptul că angajatorul emite un act administrativ, precum și norma de competență cuprinsă în art. 109 și lipsa unor prevederi speciale, derogatorii, oferă argumente suficiente în favoarea concluziei că acele acte sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, potrivit regulilor de drept comun în materie, statuate de Legea nr. 554/2004.

Revenind la litigiile funcționarilor publici ce vizează drepturi salariale, se reține că, potrivit dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999: “Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.”

De asemenea prezintă importanță prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora “Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice”.

Nu în ultimul rând, pentru soluționarea recursului în interesul legii supus analizei de față, este relevantă jurisprudența instanței supreme[1], în care s-a reținut că sesizarea instanței de contencios administrativ are, ca premisă, vătămarea reclamantului care se produce fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, aspect ce reiese din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, care reglementează obiectul acțiunii judiciare și că de esența contenciosului administrativ este fie existența unui act administrativ a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluționarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorității publice prin care subiectul ce poate sesiza instanța de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

Înalta Curte de Casație și Justiție[2] a reținut, de asemenea – în cazul unor litigii de funcție publică, în care problemele de drept referitoare la stabilirea competenței materiale și funcționale a instanțelor de a soluționa anumite cauze rezulta din calificarea diferită a litigiilor ca fiind litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ -, că, în cauzele analizate, pretenția concretă dedusă judecății, obiect al cererii de chemare în judecată, consta în obligarea angajatorului, autoritate publică, la plata unor drepturi bănești aferente desfășurării activității în cadrul unor raporturi juridice de serviciu de către anumite categorii de persoane și că, în toate cazurile analizate, refuzul angajatorului, autoritate publică, nu se înfățișează ca obiect al acțiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acțiunii (causa petendi), competența generală a jurisdicției administrative fiind atrasă în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, iar nu în considerarea prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) și i) și alin. (2) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, chiar dacă una dintre părțile aflate în litigiu era o autoritate publică.

În acest context, legal și jurisprudențial, analiza hotărârilor judecătorești atașate sesizării, în cauza de față, denotă că problema de drept ivită în practica instanțelor judecătorești este circumscrisă doar acelor situații în care pretenția concretă dedusă judecății, obiect al cererii de chemare în judecată, a constat în obligarea angajatorului, autoritate ori instituție publică, la plata unor drepturi bănești aferente desfășurării activității în cadrul unor raporturi juridice de serviciu, nefiind atacat actul administrativ prin care aceste drepturi au fost stabilite și în privința cărora, prin legile succesive de salarizare unitară și anuală a personalului plătit din fondurile publice, s-a stabilit o procedură prealabilă de contestare, la ordonatorul de credite.

Așadar, în acord cu cele reținute de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, se constată că în toate aceste litigii refuzul autorității publice, angajator, nu se înfățișează ca obiect al acțiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acțiunii.

Odată stabilită această caracteristică a litigiilor în cadrul cărora s-a ridicat problema de drept supusă dezlegării, apare evident că cea de-a doua orientare jurisprudențială, în care excepțiile de inadmisibilitate a acțiunilor au fost respinse, relevă o respectare strictă a limitelor învestirii instanței din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, fiind susținută, totodată, de argumente de interpretare logică și sistematică a legii.

Astfel, așa cum s-a arătat deja, reglementând regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, denumite raporturi de serviciu, art. 109 din Legea nr. 188/1999 prevede că sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.

Această normă are în vedere aspectele ce particularizează raportul de serviciu al funcționarului public față de raportul de muncă al salariatului, faptul că funcționarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției sale, textul legal având ca obiect de reglementare exclusiv aspectul competenței materiale procesuale de soluționare a litigiilor rezultate din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, fără să facă trimitere la procedura și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Atunci când a dorit să facă o asemenea trimitere în cadrul Legii nr. 188/1999, legiuitorul a concretizat-o printr-o normă expresă edictată în acest scop, ca în cazul prevederilor art. 106 alin. (1), care arătau că, în situația în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Așa cum s-a arătat însă problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii supus soluționării, în cauza de față, nu vizează acțiuni îndreptate împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acțiuni directe, prin care funcționarii publici solicită obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază, precum și la plata retroactivă a unor diferențe salariale nerecunoscute de angajator.

Din această perspectivă prezintă importanță prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care dispun completarea acestei legi cu prevederile legislației muncii, precum și vocația Codului muncii, consfințită de art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2) din cod, de a constitui dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

Relevantă este, de asemenea, și definiția pe care art. 1 lit. p) din Legea nr. 62/2011 o dă conflictelor individuale de muncă, categorie în care include și conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligații care decurg din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părți prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligațiilor stabilite prin raportul de serviciu.

Or, se observă, pe de o parte, că Legea nr. 188/1999 nu conține dispoziții speciale, derogatorii de la prevederile Codului muncii și Legea nr. 62/2011 sub aspectul condițiilor și termenelor în care funcționarii publici pot sesiza cu acțiuni directe instanțele de contencios administrativ pentru a obține obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale și că, pe de altă parte, completarea, în această privință, cu dispozițiile art. 171 alin. (1) și art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, care prevăd posibilitatea formulării acțiunilor directe într-un termen de prescripție de 3 ani de la data nașterii dreptului la acțiune, în situația în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariale neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor juridice de muncă ale funcționarilor publici.

În raport cu aceste argumente, urmează a fi admis recursul în interesul legii și a se stabili că, în litigiile de funcție publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcționarului public, acesta se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanței să fi solicitat angajatorului acordarea acelorași drepturi.

[1]  Completul competent să judece recursul în interesul legii – Decizia nr. 7 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 15 iunie 2018.

[2]  Completul competent să judece recursul în interesul legii – Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018.

www.lege5.roRapid actualizată, platforma legislativă Indaco Lege5 este instrumentul ideal pentru urmărirea modificărilor legislative, mai ales în contexul decretării stării de urgență pe teritoriul României.

LĂSAȚI UN MESAJ

Please enter your comment!
Please enter your name here