În Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 114/03.02.2021 a fost publicată Decizia CCR nr. 833/17.11.2020 și menţionăm faptul că, potrivit art.147 alin.4 din Constituţie, de la data publicării (în cazul de față de la data de 03.02.2021) decizia CCR este general obligatorie şi are putere numai pentru viitor.
Menționăm faptul că, prin decizia mai sus-amintită, CCR, cu unanimitate de voturi, a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului sunt neconstituționale.
Care este conținutul textului legal menționat de CCR în Decizia nr. 833/17.11.2020 ?
Deși obiectul excepției de neconstituționalitate l-a constituit dispozițiile art. 6 alin. (1) și (2) din Legea nr. 364/2004 privind organizarea și funcționarea poliției judiciare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305/24.04.2014, precum și dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440/24.06.2002, cu modificările și completările ulterioare, în articolul de față vom detalia doar în legătură cu dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 în legătură cu care judecătorul constituțional a admis excepția de neconstituționalitate, excepția cealaltă fiind respinsă ca devenită inadmisibilă, respectiv ca neîntemeiată.
Art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 : „Pentru prevenirea săvârșirii de abateri disciplinare, persoana prevăzută la art. 59 alin. (2) poate dispune atenționarea polițistului. În acest caz, măsura se dispune în scris, are caracter administrativ-preventiv și nu produce consecințe asupra raportului de serviciu.”
Cum și-au motivat autorii -în esență- excepţia de neconstituţionalitate?
Referitor la dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002, autorii excepției au susținut că acestea încalcă principiul securității raporturilor juridice. Astfel, textul de lege are un conținut neclar, contradictoriu, întrucât, pe de o parte, „atenționarea” este prezentată ca o dispoziție („se dispune”) cu caracter administrativ, deci ca un act administrativ, iar, pe de altă parte, se afirmă că „nu produce consecințe juridice asupra raportului de serviciu”. Prin formularea contradictorie a art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 nu se poate stabili cu certitudine dacă „atenționarea” este un act administrativ susceptibil de efecte juridice sau doar o operațiune tehnico-administrativă, fiind afectat de această formulare imprecisă și dreptul de acces la justiție, întrucât unele instanțe pot considera că atenționarea este act administrativ și pot declara admisibilă o acțiune în anularea ei, iar altele nu.
Referindu-se tot la încălcarea principiului securității raporturilor juridice, autorii excepției au arătat și faptul că textul de lege criticat nu stabilește garanții împotriva arbitrarului persoanei competente să emită atenționarea. Fără stabilirea unor limite clare ale dreptului de a lua această măsură, acesta poate fi ușor deturnat și transformat într-un instrument care să susțină un comportament intimidant, ostil, degradant ori ofensiv al șefului ierarhic față de subalternul său.
Autorii excepției au susținut că dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 încalcă principiul nediscriminării, întrucât măsura de excepție a „atenționării” nu este reglementată pentru nicio altă profesie. Scopul pentru care această măsură a fost legiferată este de a asigura superiorilor ierarhici un mecanism suplimentar de presiune, de intimidare, de hărțuire a polițistului inferior ierarhic atunci când nu există premisele sancționării disciplinare.
De asemenea, au considerat că textul de lege criticat încalcă dreptul cetățeanului la demnitate și onoare, întrucât permite superiorului ierarhic să afecteze, sub acoperirea acestei norme, demnitatea și onoarea subalternului, prin aplicarea de atenționări în mod arbitrar, sub pretextul scopului preventiv, fără să existe date și indicii privind un comportament necorespunzător sau care ar urma să devină neconform. Chiar dacă declarativ atenționarea nu dă naștere unor efecte juridice, ea are o conotație negativă, fiind percepută de către personalul de poliție ca fiind similară unei sancțiuni disciplinare și de natură să afecteze onoarea și demnitatea polițistului căruia i se aplică.
Cum a motivat CCR -în esență- decizia sa referitor la dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002?
Analizând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002, CCR a reținut că textul de lege criticat a fost introdus în cuprinsul Legii nr. 360/2002 prin dispozițiile art. I pct. 4 din Legea nr. 81/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, precum și pentru modificarea art. 7 alin. (2) din Legea nr. 364/2004 privind organizarea și funcționarea poliției judiciare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 266/21.04. 2015. În expunerea de motive a acestui din urmă act normativ se arată că stabilirea posibilității șefului polițistului de a-l atenționa „nu reprezintă o sancțiune disciplinară, ci una de management, administrativă, care are rol preventiv și care nu produce alte consecințe pentru polițist”.
Autorii excepției au arătat însă că măsura atenționării a produs efecte asupra raporturilor lor de serviciu, ținându-se cont de aceasta atunci când s-a dispus retragerea avizului pentru numirea în funcție în structurile Poliției Judiciare, respectiv atunci când a fost refuzată cererea de promovare în funcție.
CCR a constatat că dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 prevăd că atenționarea este o măsură de management, care „se dispune în scris”, are rol preventiv, dar nu generează niciun efect asupra raportului de serviciu al polițistului. În același timp, observă că art. 58 indice 1 face parte din capitolul IV secțiunea a 2-a a Legii nr. 360/2002, care reglementează răspunderea juridică și sancțiunile aplicabile polițiștilor. De asemenea, a reținut că, deși atenționarea este reglementată distinct de sancțiunile disciplinare ce pot fi aplicate polițiștilor, aceasta este prevăzută totodată ca o măsură alternativă care poate fi aplicată polițistului în situația când, în urma admiterii contestației formulate împotriva actului administrativ sancționator, se apreciază că scopul răspunderii disciplinare poate fi atins și prin aplicarea unei măsuri mai blânde. Astfel, art. 61 alin. (6) din Legea nr. 360/2002 dispune: „Prin decizie motivată, șeful unității ierarhic superioare poate dispune, după caz: a) respingerea contestației ca tardiv introdusă sau ca neîntemeiată și menținerea sancțiunii aplicate; b) admiterea contestației și aplicarea unei sancțiuni mai blânde decât cea aplicată prin actul administrativ contestat sau aplicarea măsurii prevăzute la art. 58 indice 1, în situația în care apreciază că scopul răspunderii disciplinare poate fi atins astfel; c) admiterea contestației și anularea actului administrativ de sancționare.” Reglementări asemănătoare se regăsesc și în conținutul art. 593 alin. (1) lit. c) și alin. (2), al art. 62 alin. (6) lit. b) și al art. 622 lit. c) din aceeași lege.
Prin urmare, CCR a constatat că, deși, potrivit dispozițiilor legale, atenționarea nu reprezintă o sancțiune disciplinară și nu produce efecte asupra raportului de serviciu, în fapt, aplicarea acestei măsuri este atașată ideii de intervenție cu rol în disciplinarea conduitei polițistului atunci când a avut loc o abatere disciplinară de o gravitate redusă.
Totodată, CCR a observat că dispozițiile art. 58 indice1 din Legea nr. 360/2002, prin modul lor de reglementare, nu limitează aplicarea atenționării doar la situațiile mai sus descrise, când a existat o abatere disciplinară. Astfel, așa cum reiese din textul de lege, atenționarea poate fi dispusă „pentru prevenirea săvârșirii de abateri disciplinare” chiar și atunci când nu au existat abateri disciplinare anterioare. De asemenea, nu este prevăzută nicio condiție cu privire la existența unor indicii clare că polițistul este pe cale să își încalce atribuțiile de serviciu. Dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 nu fac nicio precizare în acest sens. Prin urmare, persoanele prevăzute la art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 – respectiv persoana care are competența de numire în funcție a polițistului cercetat sau șeful unității ierarhic superioare, șeful unității sau al instituției de învățământ din Ministerul Afacerilor Interne la care polițistul este delegat sau detașat ori la care urmează cursuri sau susține examene de carieră, șeful instituției subordonate Ministerului Afacerilor Interne care exercită competențe de coordonare și control metodologic al serviciilor publice comunitare sau ministrul afacerilor interne, pentru polițiștii din cadrul serviciilor publice comunitare sau detașați la aceste servicii – au libertatea de a dispune atenționarea polițistului în orice situație când consideră că este necesar „pentru prevenirea de abateri disciplinare”, independent de conduita polițistului. Măsura nu produce efecte juridice, astfel că atacarea sa în instanță este, de principiu, lipsită de interes.
Cu toate acestea, CCR a apreciat că, deși lipsită de efecte juridice, măsura atenționării poate avea un impact psihologic semnificativ. Astfel, așa cum s-a arătat și mai sus, măsura poate fi aplicată atunci când a avut loc o abatere disciplinară. Dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002 nu fac însă nicio distincție față de ipoteza când măsura este aplicată doar în scop preventiv, fără a fi avut loc nicio abatere disciplinară, fapt ce poate genera confuzii și nașterea unor prezumții că în conduita profesională a polițistului au existat abateri și în această ipoteză. Simpla intervenție preventivă, prin atenționare a polițistului, contribuie la crearea unei imagini despre acesta că este susceptibil de a încălca îndatoririle de serviciu, chiar dacă nu există dovezi în acest sens, fapt ce contrazice prezumția de nevinovăție consacrată în art. 58 indice 2 lit. a) din Legea nr. 360/2002, potrivit căruia „prezumția de nevinovăție – polițistul cercetat este considerat nevinovat pentru fapta sesizată ca abatere disciplinară atât timp cât vinovăția sa nu a fost dovedită”.
Astfel, chiar dacă atenționarea nu produce efecte juridice, ea contribuie, în mod evident, la crearea unei imagini despre conduita profesională a polițistului, având un impact incontestabil asupra aprecierii subiective ce are loc cu prilejul dispunerii unor măsuri cu privire la cariera acestuia.
În plus, chiar dacă raportul de serviciu al polițistului presupune subordonarea acestuia față de șefii ierarhic superiori, CCR a apreciat că această subordonare trebuie clar circumscrisă îndeplinirii sarcinilor de serviciu și nu trebuie să creeze posibilitatea generării unor situații abuzive ori șicanatorii din partea superiorului ierarhic asupra subalternului, de natură să afecteze demnitatea acestuia. Or, faptul că textul de lege nu condiționează atenționarea de existența unor situații concrete, obiective, care să justifice această măsură a șefului ierarhic, poate constitui terenul manifestării unor acțiuni care au ca simplu temei doar dorința de exercitare a autorității față de o persoană aflată într-o poziție subordonată și care nu dispune de un mijloc eficient de apărare. Este ușor de imaginat că textul de lege criticat poate genera situații în care subalternul este supus unei atitudini șicanatorii, de natură să exercite o presiune psihologică asupra acestuia și să afecteze demnitatea sa. Or, chiar dacă polițistul subaltern dorește să conteste în justiție măsura dispusă potrivit art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002, este dificil de conceput cum instanța de judecată va aprecia temeinicia unei asemenea măsuri și efectele juridice concrete, de vreme ce textul de lege subliniază că „nu produce consecințe asupra raportului de serviciu”.
Așa cum CCR a statuat în jurisprudența sa, „demnitatea umană este însăși sursa, temeiul și esența drepturilor și libertăților fundamentale”, constituind atât un principiu director în privința drepturilor și libertăților, cât și un drept fundamental distinct. CCR a arătat că „sunt incompatibile cu demnitatea umană orice acțiuni/inacțiuni care vizează sau au ca rezultat desconsiderarea existenței umane a individului, umilirea, stigmatizarea, persecutarea, ostracizarea, punerea în afara legii sau aplicarea unui tratament disprețuitor” (a se vedea în acest sens Decizia nr. 464/18.07.2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 646/05.08.2019, paragrafele 52 și 53).
În egală măsură, CCR a apreciat că o reglementare care permite, prin lipsa de precizie și claritate, comportamente abuzive ori discreționare care generează efectele mai sus arătate este incompatibilă cu demnitatea umană.
De altfel, CCR a constatat o creștere a preocupării legiuitorului român pentru protecția angajaților împotriva actelor de hărțuire morală. În acest sens, consideră că este semnificativ a fi amintit că, în anul 2020, prin Legea nr. 167/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, precum și pentru completarea art. 6 din Legea nr. 202/2002 privind egalitatea de șanse și de tratament între femei și bărbați, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 713/07.08.2020, în dreptul național a fost reglementată hărțuirea morală la locul de muncă, definită ca „orice comportament exercitat cu privire la un angajat de către un alt angajat care este superiorul său ierarhic, de către un subaltern și/sau de către un angajat comparabil din punct de vedere ierarhic, în legătură cu raporturile de muncă, care să aibă drept scop sau efect o deteriorare a condițiilor de muncă prin lezarea drepturilor sau demnității angajatului, prin afectarea sănătății sale fizice sau mentale ori prin compromiterea viitorului profesional al acestuia, comportament manifestat în oricare dintre următoarele forme: a) conduită ostilă sau nedorită; b) comentarii verbale; c) acțiuni sau gesturi.” De asemenea, „constituie hărțuire morală la locul de muncă orice comportament care, prin caracterul său sistematic, poate aduce atingere demnității, integrității fizice ori mentale a unui angajat sau grup de angajați, punând în pericol munca lor sau degradând climatul de lucru. În înțelesul prezentei legi, stresul și epuizarea fizică intră sub incidența hărțuirii morale la locul de muncă.”
Or, în acest context, CCR a apreciat că reglementarea supusă controlului de constituționalitate apare ca fiind orientată mai degrabă într-o direcție opusă, creând un cadru care permite superiorului ierarhic să exercite comportamente ce pot dobândi valențele hărțuirii morale a subalternului, sub protecția legii. Această tendință nu apare doar ca fiind lipsită de coerență față de cadrul legal privind protecția angajaților, dar și ca o breșă legală care poate genera comportamente de natură să aducă atingere demnității umane, valoare ocrotită de prevederile art. 1 alin. (3) din Constituție.
Având în vedere cele mai sus reținute, CCR a apreciat că dispozițiile art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002, prin reglementarea lipsită de precizie cu privire la condițiile în care poate fi dispusă atenționarea polițistului, sunt apte să genereze comportamente de natură a afecta demnitatea persoanei, contravenind astfel prevederilor art. 1 alin. (3) din Constituție.
CCR a precizat și faptul că, prin declararea neconstituționalității art. 58 indice 1 din Legea nr. 360/2002, toate dispozițiile acestei legi care fac trimitere la textul legal declarat neconstituțional rămân fără obiect.
