Cum produce efecte hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ?

Având în vedere faptul că legiuitorul român a prevăzut în art. 519 din Codul de procedură civilă un  instrument de unificare a practicii judiciare neunitare, respectiv sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (ÎCCJ) în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Curtea de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 11.12.2014, pronunţată în Dosarul nr. 7.752/101/2013, a dispus sesizarea ÎCCJ, în vederea pronunţării unei astfel de hotărâri prealabile, prin care instanța supremă să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: 

„Dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul în care hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ produce efecte numai în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, ulterior hotărârii de anulare sau şi celor care, deşi anterior emise, la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare erau contestate în cauze în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti?”

Potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004, „hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.” 

Așadar,  problema de drept supusă dezlegării de către ÎCCJ a  vizat interpretarea dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva întinderii efectelor pe care le generează publicarea hotărârii judecătoreşti de anulare a unei prevederi normative: numai în privinţa actelor administrative individuale emise ulterior publicării sau şi a celor emise anterior şi contestate, în curs de soluţionare.

Analizând sesizarea formulată de catre Curtea de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 10/11.05.2015, ÎCCJ a admis sesizarea respectivă şi a stabilit că:  

„Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti”. 

De dată recentă, Decizia ÎCCJ nr. 10/2015 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 458/25.06.2015 și, de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României, adică de la data de 25.06.2015,  a devenit obligatorie, potrivit art. art. 521 alin. 3 din Codul de procedură civilă.

Care au fost considerentele pentru care ÎCCJ a adoptat Decizia nr. 10/11.05.2015?

ÎCCJ a reţinut că este corectă interpretarea instanţelor care au stabilit că trebuie recunoscute efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a unui act administrativ normativ, similar cu efectele admiterii excepţiei de neconstituţionalitate în privinţa cauzelor pendinte. 

Conform art. 147 alin. 4 din Constituţie:  „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.” 

Interpretând prevederile art. 147 alin. 4 din Legea fundamentală (…), Curtea Constituţională a statuat că instanţele judecătoreşti vor aplica decizia prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate în cauzele pendinte la momentul publicării acesteia. 

Sintagma „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor„, utilizată atât de Constituţie, cât şi de Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că excepţia de neconstituţionalitate admisă, respectiv actul administrativ normativ anulat nu produc niciun efect în privinţa cauzelor irevocabil/definitiv soluţionate, însă produc efecte în cauzele aflate în curs de soluţionare la data publicării deciziei Curţii Constituţionale sau a hotărârii judecătoreşti de anulare (….).  

ÎCCJ a apreciat că nu există nicio raţiune pentru care să se aplice un tratament diferenţiat, din punctul de vedere al efectelor pe care le produc, hotărârilor prin care se invalidează o normă legală. 

Hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ nu poate reprezenta doar un instrument de drept abstract care să se aplice unor situaţii viitoare ipotetice, apărute după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, foarte rar întâlnite în practică.  

De altfel, un asemenea caz nu a fost semnalat de curţile de apel şi nici nu a fost identificat în jurisprudenţa ÎCCJ. 

Este evident că legiuitorul a avut în vedere mai ales procedurile judiciare în curs atunci când a edictat norma analizată, fiind greu de conceput ca, după publicarea hotărârii judecătoreşti de anulare a unei dispoziţii normative, aceasta să mai fie totuşi invocată drept temei al unui act administrativ individual emis ulterior. 

De asemenea, ÎCCJ a avut în vedere că soluţia contrară ar constitui o veritabilă încălcare a dreptului de acces la o instanţă, în sensul art. 6§1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, pentru că aceasta ar fi golită de conţinut, nemaiavând un caracter efectiv din perspectiva persoanei vătămate de un act administrativ individual emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat într-o altă cauză. 

Astfel, această persoană nu va putea solicita pe cale principală în temeiul art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 anularea actului administrativ normativ deja anulat, pentru că i se va opune excepţia lipsei de interes, şi nici nu va putea invoca excepţia de nelegalitate, câtă vreme art. 4 alin. 4 teza întâi din aceeaşi lege¹ exclude actele normative de la acest control de legalitate incidental.  

Pe de altă parte, ÎCCJ a apreciat că la aceeaşi concluzie se ajunge şi prin prisma puterii de lucru judecat a hotărârii judecătoreşti irevocabile/definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, a cărei existenţă în realitatea juridică nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate.  

Imperativul asigurării unei jurisprudenţe unitare care să răspundă aşteptărilor legitime ale justiţiabililor angrenaţi în proceduri judiciare legate de aplicarea aceluiaşi act administrativ cu caracter normativ a fost, de asemenea, un argument de luat în seamă. 

Nu în ultimul rând, a observat  ÎCCJ că, deşi chestiunea de drept supusă analizei nu a fost direct tranşată în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanței supreme, totuşi, în toate deciziile relevante  s-a ţinut seama de hotărârea judecătorească de anulare publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, fie aplicându-se nemijlocit, cu consecinţa respingerii excepţiei de nelegalitate a aceleiaşi prevederi normative ca lipsite de obiect/interes, fie recunoscându-i-se puterea de lucru judecat.

_________________________________

¹ Conform art. 4 alin. 4 teza întâi din Legea nr. 554/2004: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate.”  

Ai nevoie de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004? Poţi cumpăra actul la zi, în format PDF, de AICI!