În motivarea unei excepții de neconstituționalitate s-a susținut, în esență, că dispozițiile art. 24 alin. (1) teza întâi din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor consacră o ingerință a agentului constatator care dispune măsura complementară a confiscării speciale în dreptul de proprietate privată al titularului bunurilor supuse confiscării, aspect ce ar trebui efectuat numai de către instanța de judecată, câtă vreme caracterul licit al dobândirii proprietății este prezumat, iar sarcina probei revine organelor abilitate să administreze și să vegheze la înfăptuirea justiției.
Curtea Constituțională a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, precum și ale art. 1 lit. b) și ale art. 3 din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, excepție ridicată de Societatea X – S.R.L. într-o cauză având ca obiect soluționarea apelului formulat împotriva unei sentințe pronunțate de Judecătorie, prin care a fost respinsă plângerea formulată împotriva unui proces-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții.
Referitor la prevederile art. 1 lit. b) și ale art. 3 din Legea nr. 12/1990, s-a susţinut că acestea instituie anumite sancțiuni aplicabile unor activități, fără însă a identifica în mod precis și neechivoc activitățile presupus a fi ilicite ce atrag sancționarea. S-a apreciat că legiuitorul, la stabilirea sancțiunii, nu a făcut distincție între comerț ambulant și activitate de comerț cu livrare directă la consumator în afara comenzilor directe. Autoarea a arătat că, în prezenta cauză, activitatea de comerț cu amănuntul în afara incintei sediului s-a efectuat cu aparate de marcat fiscale, cu emiterea bonurilor fiscale/facturilor și cu aplicarea taxelor aferente, care au fost virate la bugetul statului conform legii. Se apreciază că aplicarea măsurilor/sancțiunilor complementare – confiscarea sumelor în discuție – este contrară prevederilor constituționale referitoare la protecția dreptului de proprietate și la libertatea comerțului, mai ales că statul a beneficiat de taxele și impozitele aferente acestor activități comerciale, iar sumele încasate sunt numai cele ce constituie cota de profit net. Prin urmare, măsura este disproporționată, nefiind adecvată față de situația de fapt și față de scopul declarat de legiuitor.
Obiectul excepției de neconstituționalitate
Curtea a reţinut ca obiect al excepţiei de neconstituţionalitate prevederile art. 24 alin. (1) teza întâi din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și ale art. 1 lit. b) și ale art. 3 din Legea nr. 12/1990, care au următorul cuprins:
– Art. 24 alin. (1) teza întâi din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001:
„(1) Persoana împuternicită să aplice sancțiunea dispune și confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții. (…)”;
– Art. 1 lit. b) din Legea nr. 12/1990:
„Următoarele fapte reprezintă activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite și constituie contravenții, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni: […]
- b)vânzarea ambulantă a oricăror mărfuri în alte locuri decât cele autorizate de primării, consilii județene sau prefecturi; […]”
– Art. 3 din Legea nr. 12/1990:
„Bunurile care au servit sau au fost destinate să servească la săvârșirea vreuneia dintre faptele prevăzute la art. 1, dacă sunt ale contravenientului, precum și sumele de bani și bunurile dobândite prin săvârșirea contravenției se confiscă.„
Decizia CCR şi fundamentarea soluţiei
Curtea a respins, ca neîntemeiată, critica de neconstituţionalitate, pentru motive din care reţinem argumentele de mai jos.
Prevederilor art. 24 alin. (1) teza întâi din O.G. nr. 2/2001
– Legiuitorul este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea principială conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel limitări rezonabile în valorificarea acestuia ca drept subiectiv garantat.
– Prevederile art. 1 paragraful 2 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale statuează că dreptul la respectarea bunurilor unei persoane nu interzice statelor să adopte reglementări privitoare la modul lor de folosire de către proprietar în conformitate cu interesul general sau care să asigure plata impozitelor, amenzilor sau a altor contribuții către stat.
– În virtutea prevederilor art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, contravenientului i se asigură, fără nicio îngrădire, dreptul de a se adresa justiției, acesta putând formula o plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, ocazie cu care poate solicita anularea acestuia. În acest caz, instanța de judecată competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, având în vedere că art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 prevede faptul că instanța competentă să soluționeze plângerea ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesului-verbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării. În acest context, potrivit art. 32 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, plângerea astfel formulată suspendă executarea. De asemenea, potrivit art. 31 alin. (2) din aceeași ordonanță, partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce privește despăgubirea, iar cel căruia îi aparțin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce privește măsura confiscării. Plângerea persoanelor prevăzute la art. 31 alin. (2) suspendă executarea numai în ceea ce privește despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării.
Dispoziţiile Legii nr. 12/1990
– În ceea ce privește dispozițiile Legii nr. 12/1990, aceasta reprezintă norma generală având ca obiect de reglementare protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite. Cu privire la activitatea de comercializare a produselor/serviciilor de piață, legea specială – care reglementează principiile generale privind desfășurarea activităților comerciale – este Ordonanța Guvernului nr. 99/2000 privind comercializarea produselor și serviciilor de piață.
– În cuprinsul O.G. nr. 99/2000, legiuitorul delegat a stabilit că prin „comerț ambulant” se înțelege „activitatea de comercializare cu amănuntul realizată prin trecere dintr-un loc în altul, în rulote mobile, standuri mobile, chioșcuri mobile sau în vehicule special amenajate” [art. 4 lit. f)], de asemenea, în art. 4 lit. p) din același act normativ reglementându-se comerțul în zonele publice ca fiind „activitatea de comercializare a produselor și serviciilor, desfășurată permanent sau sezonier în piețe, târguri, oboare, pasaje publice, porturi, aeroporturi, gări, autogări, drumuri publice și străzi sau orice zonă de altă natură destinată folosinței publice”. Totodată, se observă că Ordonanța Guvernului nr. 99/2000 reglementează activitățile din sectorul comercial și al serviciilor de piață privind cerințele necesare desfășurării acestor activități, structurile de vânzare, practicile comerciale și regulile generale de comercializare, precum și sancțiunile în caz de nerespectare a prevederilor acesteia, iar, potrivit art. 5 alin. (1) din capitolul II „Cerințe și criterii necesare desfășurării activității comerciale”, „orice exercițiu comercial se desfășoară numai de către comercianți autorizați în condițiile legii”.
În același fel, art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 99/2000 stabilește că, în zone publice, comerțul se desfășoară în structuri de vânzare cu sediu fix sau ambulant, iar „exercitarea activității de comercializare în zone publice este supusă acordului autorităților administrațiilor publice locale sau ale sectoarelor municipiului București, după caz, cu respectarea regulamentelor proprii ale acestora și a planurilor de urbanism”, acest acord fiind necesar și în cazul transferului, mutării sau extinderii unui exercițiu comercial, precum și în cazul modificărilor aduse structurii de vânzare.
– De asemenea, Ordonanța Guvernului nr. 99/2000 prevede la art. 34 vânzarea la distanță, care este acea formă de vânzare cu amănuntul care se desfășoară în lipsa prezenței fizice simultane a consumatorului și a comerciantului, în urma unei oferte de vânzare efectuate de acesta din urmă, care, în scopul încheierii contractului, utilizează exclusiv tehnici de comunicație la distanță; la art. 38 alin. (1) se statuează că vânzările în afara spațiilor comerciale sunt acele vânzări directe realizate de comercianți în următoarele situații:
a) în timpul unei deplasări organizate de comerciant în afara spațiilor sale comerciale;
b) în timpul unei vizite efectuate de comerciant, dacă aceasta nu a avut loc la solicitarea expresă a consumatorului: la locuința unui consumator, unde pot fi încheiate contracte și cu alte persoane prezente; la locul de muncă al consumatorului sau în locul în care acesta se găsește, chiar temporar, pentru motive de lucru, studiu sau tratament;
c) în orice alte locuri publice sau destinate publicului, în care comerciantul prezintă o ofertă pentru produsele sau serviciile pe care le furnizează, în vederea acceptării acesteia de către consumator.
– Având în vedere că atât actele normative la care s-a făcut referire, cât și regulamentele referitoare la organizarea și desfășurarea activităților comerciale și a serviciilor de piață în zonele publice, adoptate prin hotărârea consiliilor locale, sunt publice, fiind accesibile destinatarilor lor, aceștia din urmă nu se pot prevala de necunoașterea legii pentru a justifica desfășurarea unor activități comerciale ilicite și nici nu pot invoca o lipsă de claritate a normelor criticate.
– În ceea ce privește critica adusă dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 12/1990 în raport cu dispozițiile constituționale și convenționale referitoare la protecția proprietății, Curtea s-a mai pronunțat în raport cu critici similare, respingând, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate.
– Cu acele prilejuri, Curtea a constatat că măsura confiscării mărfurilor și produselor care au servit sau au fost destinate să servească la săvârșirea activităților comerciale ilicite prevăzute de art. 1 din Legea nr. 12/1990, precum și a sumelor de bani și a lucrurilor dobândite prin săvârșirea respectivelor contravenții reprezintă o privare de proprietate impusă de necesitatea protejării populației împotriva unor activități comerciale ilicite. Soluția legislativă criticată nu instituie o prezumție de dobândire ilicită a bunurilor a căror proveniență nu poate fi justificată, deoarece presupune existența dovedirii caracterului ilicit al dobândirii, iar măsura confiscării beneficiilor și încasărilor rezultate din vânzarea unor asemenea mărfuri apare ca o măsură subsidiară dobândirii ilegale și se impune tocmai pentru că acestea au servit la săvârșirea contravenției.
– Aplicarea și executarea unor sancțiuni pecuniare, inclusiv măsura confiscării unor bunuri sau valori, cu toate că determină în mod direct diminuarea patrimoniului celui sancționat, nu încalcă dispozițiile constituționale privind ocrotirea proprietății private, întrucât sunt consecința unor încălcări ale legii.
– Măsura confiscării unor bunuri sau valori reprezintă consecința unei încălcări a legii, este o măsură subsidiară dobândirii ilegale a beneficiilor/încasărilor și se impune tocmai pentru că acestea au servit la săvârșirea contravenției, iar eventualele nemulțumiri ale autoarei excepției de neconstituționalitate referitoare la obligațiile fiscale aferente operațiunilor desfășurate de aceasta sunt necesar a fi soluționate în concurs cu organele fiscale, în acord cu normele fiscale în vigoare, pentru a se ajunge la concluzia că anumite operațiuni nu au fundament economic și nu atrag consecințe fiscale.
Pronunțată în ședința din data de 4 iunie 2020, Decizia nr. 273/2020 a CCR a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 774 din 25 august 2020.
