Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Avocatul Poporului vizând „interpretarea și aplicarea unitară a prevederilor art. 26 alin. (1) lit. a) -g), l) și n), art. 27 alin. (1) – (3) și alin. (5) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), art. 8 din Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale art. 27 din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010„.
Obiectul recursului în interesul legii
Din cuprinsul recursului în interesul legii rezultă că instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 26 alin. (1) lit. a) -g), l) și n), art. 27 și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și ale art. 15 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), în sensul de a stabili dacă poliția locală are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect autorizarea executării sau desființării lucrărilor de construcții.
Înalta Curte de Casație și Justiție a fost chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare:
„Art. 26. –
(1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni:
a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant;
b) executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor prevăzute la lit. b), c), e) și g), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant;
c) aprobarea furnizării de utilități urbane, ca urmare a executării de lucrări de branșamente și racorduri la rețele pentru construcții noi neautorizate;
d) menținerea după expirarea termenului prevăzut prin autorizație sau după terminarea lucrărilor autorizate ori adaptarea în alte scopuri față de cele prevăzute în autorizație a construcțiilor, lucrărilor și amenajărilor cu caracter provizoriu;
e) neaducerea terenului la starea inițială de către investitor, după terminarea lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. c), precum și nerealizarea lucrărilor de curățare, amenajare ori degajare, după caz, a amplasamentului și/sau a terenurilor adiacente ocupate temporar pe durata execuției, odată cu încheierea lucrărilor de bază;
e1) neîndeplinirea obligației de repunere în starea anterioară a terenurilor care au făcut obiectul contractelor de închiriere de către titularii de licențe/permise/autorizații, prevăzuți la art. 71 alin. (2), la desființarea acestora;
f) împiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin interzicerea accesului organelor de control abilitate sau prin neprezentarea documentelor și a actelor solicitate;
g) neanunțarea datei începerii lucrărilor de construcții autorizate, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (8);
(…)
l) refuzul nejustificat sau obstrucționarea sub orice formă a accesului persoanelor fizice sau al reprezentanților persoanelor juridice la documentele prevăzute la art. 34 alin. (7);
(…)
n) neefectuarea recepției la terminarea lucrărilor de construcții în condițiile prevederilor art. 37 alin. (2). (…)”
Art. 27. –
(1) Președinții consiliilor județene, primarii și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz. (…)
(2) Arhitectul-șef al județului și personalul împuternicit al compartimentului de specialitate din subordinea acestuia urmăresc respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor de construcții pe teritoriul administrativ al județului, precum și respectarea disciplinei în urbanism și amenajarea teritoriului legată de procesul de autorizare a construcțiilor.
(3) Contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepția celor de la lit. h), h1), i)-k), se constată și se sancționează de către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ- teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare.
(…)
(5) Procesele-verbale de constatare a contravențiilor, încheiate de organele de control ale administrației publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția. (…)”
Art. 32. –
(1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:
a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;
b) desființarea construcțiilor realizate nelegal. (…)”.
– Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare
„Art. 8. –
În domeniul disciplinei în construcții și al afișajului stradal, poliția locală are următoarele atribuții:
a) efectuează controale pentru identificarea lucrărilor de construcții executate fără autorizație de construire sau desființare, după caz, inclusiv a construcțiilor cu caracter provizoriu;
b) efectuează controale pentru identificarea persoanelor care nu respectă autorizația de executare a lucrărilor de reparații ale părții carosabile și pietonale;
c) verifică respectarea normelor legale privind afișajul publicitar, afișajul electoral și orice altă formă de afișaj/reclamă, inclusiv cele referitoare la amplasarea firmei la locul de desfășurare a activității economice;
d) participă la acțiunile de demolare/dezmembrare/dinamitare a construcțiilor efectuate fără autorizație pe domeniul public sau privat al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale ori pe spații aflate în administrarea autorităților administrației publice locale sau a altor instituții/servicii publice de interes local, prin asigurarea protecției perimetrului și a libertății de acțiune a personalului care participă la aceste operațiuni specifice;
e) constată, după caz, conform atribuțiilor stabilite prin lege, contravențiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții și înaintează procesele-verbale de constatare a contravențiilor, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia.”
– Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010
„Art. 27. –
Polițiștii locali cu atribuții în domeniul disciplinei în construcții și afișajului stradal desfășoară următoarele activități:
a) constată contravenții în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcții și stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condițiile legii;
b) verifică existența autorizației de construire și respectarea documentației tehnice autorizate pentru lucrările de construcții;
c) verifică legalitatea amplasării materialelor publicitare;
d) verifică și identifică imobilele și împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare;
e) verifică și soluționează sesizările și reclamațiile primite din partea cetățenilor, legate de problemele specifice compartimentului„.
Examenul jurisprudențial
– Din examinarea hotărârilor judecătorești transmise, Avocatul Poporului a observat că s-a conturat existența unei practici judiciare neunitare în ceea ce privește calitatea procesuală activă a poliției locale în procesele civile având ca obiect autorizarea executării și desființării lucrărilor de construcții în temeiul Legii nr. 50/1991, fiind identificate două orientări:
– Potrivit unei orientări jurisprudențiale, instanțele au admis excepția lipsei calității procesuale active a poliției locale și au respins acțiunea poliției locale ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.
– Într-o altă orientare de jurisprudență (hotărârile exemplificative fiind grupate în anexa nr. 2 a sesizării), instanțele de judecată au avut o abordare diferită, apreciind că poliția locală are calitate procesuală activă.
În susținerea acestei opinii s-a apreciat că, potrivit dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în temeiul dispozițiilor art. 28 alin. (1) din același act normativ, organul care a aplicat sancțiunea poate sesiza instanța de judecată.
Jurisprudența Curții Constituționale
Curtea Constituțională a reținut că art. 44 din Constituție, referitor la garantarea dreptului de proprietate, statornicește că limitele și conținutul acestuia sunt stabilite prin lege, iar alin. (7) al aceluiași text constituțional prevede că dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudența Curții Constituționale și din cea a Curții Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al cetățenilor. În ceea ce privește edificarea de construcții nu se poate susține că prin desființarea unei construcții nelegal executate s-ar încălca dreptul de proprietate, întrucât demolarea, dispusă de o instanță judecătorească la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări și administra probe, este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizările necesare edificării imobilului respectiv.
Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ a respins, ca inadmisibil, recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului cu privire la problemă de drept menţionată. Reţinem câteva din considerentele prezentate în susţinerea acestei hotărâri.
– Nu este îndeplinită însă condiția referitoare la existența unei probleme de drept soluționate în mod diferit de instanțele judecătorești, prin hotărâri definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă) sau prin hotărâri judecătorești irevocabile (dacă judecata s-a desfășurat în baza dispozițiilor Codului de procedură civilă de la 1865), ce trebuie dovedită prin anexarea la cererea formulată de titularul sesizării a unei jurisprudențe relevante.
– În primul rând trebuie precizat, prin raportare la modul de formulare a sesizării, care este obiectul litigiilor cu privire la care se solicită a se unifica practica neunitară.
Deși titularul sesizării se referă la litigii având ca obiect autorizarea executării și desființării lucrărilor de construire în temeiul Legii nr. 50/1991, acesta indică, drept temei de drept al litigiilor, art. 32 din Legea nr. 50/1991.
Or, art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se referă la dreptul de a sesiza instanțele judecătorești „pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal.”
– Obiectul litigiului nu vizează o autorizare în sens administrativ a unei autorități publice de a întreprinde o anume activitate, ci impunerea, pe calea unei obligații de a face, a unei anumite conduite în sarcina persoanei, debitor al acestei obligații, cu privire la care s-a constatat că nu a respectat normele disciplinei în construcții. Este adevărat că, în practică, în cazul în care debitorul refuză să se conformeze obligației, se poate solicita încuviințarea ca această obligație să fie executată de către instituția reclamantă pe cheltuiala debitorului.
– În aceste litigii, legiuitorul conferă calitate procesuală activă, în mod explicit, organului care a aplicat sancțiunea, în sarcina căruia instituie obligația de a sesiza instanțele judecătorești.
– Întrucât nerespectarea disciplinei în construcții constituie contravenție, potrivit Legii nr. 50/1991, atunci când nu este vorba despre o infracțiune, procedura prevăzută de lege într-o astfel de situație este următoarea:
● Potrivit art. 26 alin. (3) din lege, contravențiile se constată și se sancționează de către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare.
● În conformitate cu dispozițiile art. 26 alin. (5) din lege, procesele-verbale de constatare a contravențiilor, încheiate de organele de control ale administrației publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția.
– Art. 32 alin. (1) din aceeași lege dispune în sensul că, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.
– Poliția locală este un organ de control care a dobândit, potrivit art. 8 din Legea nr. 155/2010, atribuții în domeniul disciplinei în construcții și al afișajului stradal, respectiv de a efectua controale pentru identificarea lucrărilor de construcții executate fără autorizație de construire sau desființare, după caz, inclusiv a construcțiilor cu caracter provizoriu; de a constata, după caz, conform atribuțiilor stabilite prin lege, contravențiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții și a înainta procesele-verbale de constatare a contravențiilor, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia.
– În acest domeniu de competență, Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, precizează, în art. 27, că polițiștii locali cu atribuții în domeniul disciplinei în construcții constată contravenții în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcții și stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condițiile legii; verifică existența autorizației de construire și respectarea documentației tehnice autorizate pentru lucrările de construcții; verifică și identifică imobilele și împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare; verifică și soluționează sesizările și reclamațiile primite din partea cetățenilor, legate de problemele specifice compartimentului.
– Jurisprudența acestei instanțe (a Completului competent să judece recursul în interesul legii) este constantă în a aprecia că, în astfel de situații, nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii.
Înalta Curte de Casație și Justiție – ÎCCJ – Decizia nr. 20/2018 publicată în Monitorul Oficial nr. 1071 din 18 decembrie 2018 (extrase)
Ai nevoie de Legea nr. 50/1991? Poți cumpăra actul la zi, în format PDF şi MOBI, de AICI!
