Reglementări privind învăţământul preuniversitar, respinse de CCR

Respingerea s-a făcut sub forma admiterii, de către CCR, a obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind măsurile de protecție a personalului didactic, de conducere, de îndrumare și control din învățământul preuniversitar în îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției. Obiecția a fost formulată de un număr de 26 de senatori aparținând grupurilor parlamentare ale Uniunii Salvați România și Partidului Național Liberal. Reţinem câteva din obiecţiile ridicate de iniţiatori- - În ceea ce privește critica de neconstituționalitate intrinsecă, aceasta este raportată la prevederile art. 1 alin. (3) și (5), ale art. 16 alin. (1), ale art. 23 alin. (11) și ale art. 53 din Constituție. Invocând jurisprudența Curții Constituționale cu privire la respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (de exemplu, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 sau Decizia nr. 473 din 21 noiembrie 2013), autorii sesizării susțin că mai multe prevederi din legea supusă controlului de constituționalitate cuprind dispoziții neclare, de natură a afecta eficiența actului normativ. În concret, formulări precum "similar funcțiilor de autoritate publică" din art. 1, personalul l didactic "se bucură de autoritatea de a lua decizii oportune" din art. 2 lit. c), "în cursul procedurii judiciare aplicabile" din art. 4 etc. sunt imprecise, imprevizibile și neclare. Nu se poate ști la ce s-a referit legiuitorul atunci când a prevăzut dispoziții de protecție similare funcțiilor de autoritate publică și nici care sunt acele proceduri judiciare aplicabile. - Referitor la principiul unicității reglementării în materie, deși art. 14 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prevede că "Reglementările de același nivel și având același obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ", legea cuprinde atât norme din domeniul educației, cât și norme din domeniul dreptului penal și al dreptului procesual penal. Legiuitorul a creat o lex tertia în care a inclus norme din domenii diferite, ce ar fi trebuit cuprinse, pe de o parte, în Legea educației naționale nr. 1/2011, iar, pe de altă parte, în Codul penal și în Codul de procedură penală. Prin urmare, legea încalcă principiul unicității reglementării, ceea ce va avea consecințe negative în ceea ce privește principiul securității raporturilor juridice. - În ceea ce privește regimul sancționator introdus prin legea de față, trebuie reținut, în conformitate cu jurisprudența Curții Constituționale și a Înaltei Curți de Casație și Justiție, că, din punct de vedere penal, noțiunea de funcționar public are un sens mult mai larg decât sensul utilizat în dreptul administrativ. Astfel, cadrul didactic este asimilat noțiunii de funcționar public din dreptul penal, deci beneficiază deja de toate normele sancționatoare care prevăd limite majorate pentru pedepsele aplicate persoanelor care săvârșesc infracțiuni asupra cadrelor didactice. Așadar, normele din prezenta lege nu fac altceva decât să dubleze prevederile din Codul penal, fapt care contravine normelor de tehnică legislativă și textului constituțional cu privire la securitatea juridică, ce implică de la sine predictibilitatea normei de drept. - În ceea ce privește dispozițiile art. 4 din lege, autorii sesizării susțin că acestea instituie o prezumție relativă de legalitate în cadrul "procedurilor judiciare" întreprinse de personalul didactic și, coroborând această prevedere cu obiectul de reglementare al legii, constată că, pe de o parte, cadrele didactice dobândesc statutul de autoritate publică și, pe de altă parte, înscrisurile emise de cadrele didactice cu privire la faptele constatate vor fi asimilate actelor administrative care se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul ei, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate. - Cu privire la primul aspect, autorii sesizării arată că noțiunea de autoritate publică are în sfera sa de cuprindere, pe lângă organele administrației publice (centrale de specialitate și locale), și Parlamentul, Președintele României, Guvernul, precum și autoritatea judecătorească (instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii). În acest sens trebuie reținut faptul că unitatea școlară nu este o autoritate publică (în sens strict), ci o instituție publică. Astfel, deosebirea dintre noțiunea de autoritate publică și cea de instituție publică este reprezentată de raportul supraordonat dintre autoritate și instituție, fapt relevat și de sfera prerogativelor pe care fiecare dintre cele două categorii de entități juridice le deține. Prin urmare, în timp ce autoritatea publică are o serie de prerogative decizionale, de reglementare, control, sancționare etc., instituția publică are doar menirea de a presta anumite servicii publice specializate, în diverse domenii administrative, în speță servicii de educație pentru copii și tineri. - Cu privire la al doilea aspect, autorii obiecției susțin că prezumția relativă de legalitate instituită cu privire la faptele constatate în scris de cadrele didactice presupune ca înscrisurile să fie calificate ca fiind acte administrative, iar contestarea acestora să se poate realiza doar în instanțele de contencios de administrativ. Astfel, se lasă cadrelor didactice posibilitatea de a dispune arbitrar de aceste prerogative, profesorul preluând și rolul de "agent constatator", chiar în absența unor martori care să ateste veridicitatea probei, cum se întâmplă în cazul agenților constatatori din alte domenii. Totodată, sintagma "faptele sesizate în scris" (de către cadrul didactic) generează incertitudine, nefiind clar exemplificate de norma respectivă care sunt acele modalități prin care se materializează constatările cadrului didactic, fapt care contravine art. 1 alin. (5) din Constituție. - Prin această măsură, legiuitorul dezechilibrează raportul privind egalitatea persoanelor în fața legii, fără nicio justificare obiectivă. Astfel, sub aspect probator, legiuitorul a inversat sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele relatate de personalul didactic, urmând ca celelalte persoane interesate să facă dovada contrară. Or, această inversare a sarcinii probei nu are nicio justificare și va adânci eventualele tensiuni existente între elevi, părinți, pe de o parte, și profesori, pe de altă parte. Prin urmare, nu există niciun criteriu obiectiv și rezonabil care să justifice opțiunea legiuitorului de a dezechilibra două categorii de persoane ce interacționează zilnic (personalul didactic și restul persoanelor), de a conferi puteri sporite profesorilor, respectiv prezumția de veridicitate a faptelor sesizate în scris. La rândul lor, elevii sunt adesea victime ale unor abuzuri exercitate de către profesori. Sunt cunoscute multe exemple în care unii elevi au fost abuzați fizic sau psihic, sau hărțuiți în diverse feluri de către profesorii de la clasă, fie într-un cadru colectiv, fie într-o interacțiune fără martori. În aceste situații, declarația profesorului ar avea un statut probator superior față de mărturia elevului, ceea ce creează un dezechilibru evident între persoane care sunt în egală măsură parteneri în procesul educațional. - De altfel, în practică, va fi foarte dificil pentru persoana interesată să facă proba contrară, având în vedere că sunt dese situațiile când nu există mijloace de înregistrare audiovideo sau martori în interacțiunile dintre cadrele didactice și părinți sau elevi. Astfel, a institui o prezumție de veridicitate în aceste condiții în favoarea cadrului didactic poate conduce la abuzuri greu verificabile, dar mai ales la o lipsă a egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice. - Legea este de natură să încalce și prezumția de nevinovăție, drept izvorât din libertatea individului, consacrat constituțional la art. 23 alin. (11), restrângându-i în mod nejustificat exercițiul dreptului, cu încălcarea art. 53 din Constituție. În materie penală sunt enumerate limitativ anumite situații și categorii de reprezentanți ai autorității publice care pot încheia procese-verbale ce constituie chiar acte de sesizare a instanței penale. Acele acte nu beneficiază însă de prezumția de veridicitate, acuzarea fiind în continuare obligată să facă proba celor reținute de persoanele care le-au întocmit. Prin urmare, posibilitatea "cadrului didactic care constată fapte în scris și care beneficiază de prezumția de veridicitate până la proba contrară este nemaiîntâlnită în legislația română și conduce la înfrângerea prezumției de nevinovăție". Dreptul fundamental la prezumția de nevinovăție izvorăște din nevoia de a oferi o protecție juridică persoanei acuzate, în scopul echilibrării balanței pe parcursul procedurilor judiciare aplicabile și pentru a oferi învinuitului garanțiile procesuale necesare împotriva abuzurilor. Or, norma criticată, cu scopul vădit de a încălca voința puterii constituante originare, a instituit o prezumție iuris tantum de veridicitate "până la proba contrară" a eventualelor acuzații formulate de personalul didactic, de conducere, îndrumare sau control, noțiune care are vocația de a institui în sarcina acuzatului o veritabilă prezumție de vinovăție. Conform jurisprudenței instanței de contencios constituțional, "nimeni nu este obligat să își dovedească nevinovăția, sarcina probațiunii revenind acuzării, iar situația de dubiu îi profită celui acuzat - in dubio pro reo" (a se vedea Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010). Conform art. 53 alin. (2) din Legea fundamentală, exercițiul drepturilor poate fi restrâns, inter alia, dacă măsura este necesară într-o societate democratică, dacă este proporțională cu situația care a determinat-o și dacă nu aduce atingere înseși existenței dreptului. Expunerea de motive a propunerii legislative supuse controlului nu conține nicio justificare a situației care determină restrângerea dreptului la prezumția de nevinovăție, iar, chiar dacă ar exista, norma criticată tot ar rămâne incompatibilă cu rigorile constituționale ale restrângerii drepturilor fundamentale, având în vedere că proporționalitatea restrângerii presupune un caracter temporar, dat fiind că acționează strict ca o excepție necesară pentru salvgardarea unor valori ale statului democratic (Decizia Curții Constituționale nr. 712 din 5 iulie 2012). Totodată, dispoziția criticată acționează în sensul efectiv al abolirii prezumției de nevinovăție pentru infracțiunile prevăzute de art. 5 din lege, ceea ce aduce atingere însuși dreptului fundamental la prezumția de nevinovăție, afectându-i în mod vădit substanța și aplicabilitatea. - În fine, autorii sesizării susțin că legea generează inegalitate în fața legii între profesorii din învățământul preuniversitar și cei din învățământul universitar. Din expunerea de motive a legii rezultă că aceste puteri sporite sunt acordate profesorilor din mediul preuniversitar ca urmare a situațiilor neplăcute în care sunt puși de către elevii teribiliști sau needucați sau chiar de către părinții acestora, cadrele didactice fiind uneori agresate fizic sau verbal. Exact aceleași considerente sunt pe deplin aplicabile și de aceeași protecție ar trebui să se bucure și profesorii din mediul universitar. Însă legiuitorul a ales să avantajeze doar personalul didactic din mediul preuniversitar, fără a exista o justificare obiectivă. Din acest punct de vedere, în situații egale și contexte identice, respectiv în activitatea didactică desfășurată pentru elevi/studenți, doar profesorii din mediul preuniversitar beneficiază de privilegiile instituite de lege, nu și cei din mediul universitar, ceea ce este în evidentă contradicție cu prevederile art. 16 din Constituție. Avocatul Poporului a trimis, de asemenea, Curții Constituționale o sesizare privind neconstituționalitatea dispozițiilor Legii. În motivare, Avocatul Poporului a formulat critici de neconstituționalitate intrinsecă în ceea ce privește dispozițiile art. 1 și art. 4 din legea supusă controlului. Față de temeinicia motivelor de neconstituționalitate extrinsecă ce afectează legea criticată, în ansamblul său, Curtea a constatat că nu mai este cazul să examineze criticile de neconstituționalitate intrinsecă, ce implică analiza conținutului normativ al legii. Curtea a reținut că efectul juridic al deciziei de constatare a neconstituționalității legii în ansamblul său este circumscris art. 147 din Legea fundamentală și jurisprudenței instanței constituționale în materie, astfel că Parlamentului îi revine obligația de a constata încetarea procesului legislativ referitor la Legea privind măsurile de protecție a personalului didactic, de conducere, de îndrumare și control din învățământul preuniversitar în îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției, iar, în ipoteza inițierii unui nou demers legislativ, de a se conforma celor constatate prin decizia Curții. Prin Decizia nr. 235/2020, publicată în Minotorul oficial nr. 530 din 19 iunie 2020, Curtea a admis obiecțiile de neconstituționalitate formulate de un număr de 26 de senatori aparținând grupurilor parlamentare ale Uniunii Salvați România și Partidului Național Liberal și de Avocatul Poporului și a constatat că Legea privind măsurile de protecție a personalului didactic, de conducere, de îndrumare și control din învățământul preuniversitar în îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției este neconstituțională, în ansamblul său. Rapid actualizată, platforma legislativă Indaco Lege5 este instrumentul ideal pentru urmărirea modificărilor legislative, mai ales în contexul decretării stării de urgență pe teritoriul României