Legea 18/1991: Există vreun termen pentru depunerea și înregistrarea cererii de stabilire a dreptului de proprietate?

Înalta Curte de Casație și Justiție (ÎCCJ)- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 36/04.05.2020 a admis sesizarea formulată de Tribunalul Maramureș - Secția I civilă, în Dosarul nr. 7.581/182/2017 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, a stabilit că: În interpretarea dispozițiilor art. 11 alin. (2 indice 1) coroborate cu art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formularea cererii de reconstituire a dreptului de proprietate întemeiată pe dispozițiile art. 11 alin. (2 indice 1) coroborate cu art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 este supusă termenului prevăzut de art. 11 alin. (4) din Legea nr. 18/1991. Decizia ÎCCJ nr. 36/04.05.2020 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 541/24.06.2020 și menţionăm faptul că, potrivit art. 521 alin. 3 din Codul de procedură civilă, dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru instanţa care a solicitat dezlegarea de la data pronunţării deciziei, iar pentru celelalte instanţe, de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I (adică de la data de 24.06.2020). Ce a declanşat litigiul principal în discuţie? Prin Sentința civilă nr. 8.318/18.09.2018, pronunțată de Judecătoria Baia Mare, s-a admis acțiunea formulată de reclamanții A, B, C și D în contradictoriu cu pârâtele Comisia locală de fond funciar Baia Mare și Comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Maramureș și, în consecință, s-a dispus: anularea adreselor nr. xxxxx din 15.11.2016, nr. xxxxx din 26.06.2017 și nr. xxxxx din 18.07.2017 emise de Comisia locală de fond funciar Baia Mare; obligarea Comisiei locale să soluționeze pe fond cererea de reconstituire a dreptului de proprietate formulată de reclamanți, în sensul emiterii unei propuneri de validare sau invalidare pe care să o înainteze Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Maramureș, cu întreaga documentație; obligarea acesteia din urmă să emită o hotărâre de validare sau invalidare a propunerii Comisiei locale. Împotriva acestei sentințe a declarat apel pârâta Comisia locală de fond funciar Baia Mare, prin primar, care a solicitat admiterea apelului și modificarea hotărârii în sensul respingerii acțiunii introductive. În motivarea apelului a susținut că hotărârea atacată este netemeinică și nelegală, prin nesocotirea prevederilor legilor fondului funciar, întrucât reclamanții au formulat la data de 16.09.2016 cerere de reconstituire ope legis a dreptului de proprietate, după autorii lor, asupra unor suprafețe de teren situate în Baia Mare. Cererea a fost respinsă, motivat de faptul că este depusă în afara termenelor prevăzute de legile fondului funciar. Instanța de fond, apreciind că această cerere poate fi depusă oricând, a adăugat la lege, ceea ce nu este permis. Invocând dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 18/1991, avute în vedere și de intimații-reclamanți prin răspunsul la întâmpinare, apelanta-pârâtă a apreciat că o cerere de stabilire a dreptului de proprietate se depune și se înregistrează la primărie în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a acestei legi. Potrivit prevederilor Legii nr. 18/1991, reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și cu vegetație forestieră se face numai în baza unei cereri, care se depune la sediul primăriei din localitatea în a cărei rază teritorială se află terenul pentru care urmează fi reconstituit dreptul de proprietate. Același act normativ stabilește și un termen-limită până la care poate fi depusă această cerere, sub sancțiunea decăderii. Termenul a fost prelungit succesiv, ultimul fiind cel instituit prin Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 247/2005), mai exact, potrivit art. 33 din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 1/2000), modificată prin titlul VI din Legea nr. 247/2005: "Pot cere reconstituirea dreptului de proprietate și foștii proprietari cărora li s-au respins cererile sau li s-au modificat ori anulat adeverințele de proprietate, procesele-verbale de punere în posesie sau titlurile de proprietate, prin nesocotirea prevederilor art. III din Legea nr. 169/1997. Cererile de reconstituire a dreptului de proprietate se consideră a fi depuse în termen chiar dacă acestea au fost depuse la alte comisii decât cele competente potrivit legii; aceste comisii vor trimite cererile, din oficiu, comisiilor competente, înștiințând despre acest lucru și persoanele îndreptățite. Persoanele fizice și persoanele juridice care nu au depus în termenele prevăzute de Legea nr. 169/1997 și de prezenta lege cereri pentru reconstituirea dreptului de proprietate sau, după caz, actele doveditoare pot formula astfel de cereri până la data de 30 noiembrie 2005 inclusiv (...)". Prin urmare, pentru a beneficia de caracterul reparatoriu al Legii nr. 18/1991, era imperativ ca petenții să depună cererea de reconstituire în termenul prevăzut de lege. Neprocedând astfel și având în vedere că, potrivit dovezii depuse de către petenți, aceștia au înregistrat cererea la data de 16.09.2016, se impune admiterea excepției tardivității formulării cererii, cu consecința respingerii acesteia ca tardiv formulată. Intimații-reclamanți au formulat întâmpinare, prin care au susținut că excepția tardivității depunerii cererii de reconstituire a dreptului de proprietate este neîntemeiată. Printre alte aspecte s-a arătat că în cazul formulării unei cereri de reconstituire în temeiul art. 11 alin. (21) coroborat cu art. 27 alin. (21) din Legea nr. 18/1991, cererea de reconstituire a dreptului de proprietate are caracter facultativ, nefiind supusă termenelor de decădere din legile fondului funciar, adică putând fi formulată oricând, acestor categorii de persoane urmând a li se aplica doar prevederile art. 64 din lege, nu și prevederile legale referitoare la obligativitatea depunerii cererii de reconstituire în termenul legal, sub sancțiunea decăderii, respectiv art. 9 alin. (3), termen prelungit succesiv prin Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), Legea nr. 1/2000 și Legea nr. 247/2005. La termenul de judecată din 26.09.2019, instanța a pus în discuție, raportat la prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru interpretarea prevederilor art. 27 alin. (2 indice 1) și art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, respectiv dacă cererile de eliberare a titlului de proprietate întemeiate pe aceste dispoziții legale pot fi formulate oricând sau trebuie formulate în termenul de decădere prevăzut de legea specială. Prin Încheierea din 07.11.2019, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății. Cum a motivat instanța supremă hotărârea mai sus amintită? (..) Textele legale care fac obiectul chestiunii de drept aduse în discuție se referă la o categorie de persoane pentru care legiuitorul a dorit simplificarea procedurilor aplicabile pentru reconstituirea dreptului de proprietate, pe vechile amplasamente, pentru terenurile care intră în domeniul de aplicare a acestei legi. Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 statuează că de prevederile acestei legi beneficiază membrii cooperatori care au adus pământ în cooperativa agricolă de producție sau cărora li s-a preluat în orice mod teren de către aceasta, precum și, în condițiile legii civile, moștenitorii acestora, membrii cooperatori care nu au adus pământ în cooperativă și alte persoane anume stabilite. Persoanele menționate în art. 11 alin. (2 indice 1) și în art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 fac parte din categoria "altor persoane anume stabilite", menționată în art. 8 alin. (2), și sunt: proprietarii sau moștenitorii acestora de la care au fost preluate abuziv terenuri de către cooperativele agricole de producție, deși aceste persoane nu s-au înscris în cooperativa agricolă de producție, dar și persoanele sau moștenitorii acestora de la care statul român a preluat terenuri fără niciun titlu, în zonele care nu au fost supuse cooperativizării. Chestiunea de drept semnalată de titularul sesizării dorește să lămurească dacă, pentru această categorie de persoane, sunt aplicabile prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 18/1991, care impune obligația de a depune și înregistra la primărie cererea de stabilire a dreptului de proprietate în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a acestei legi, termen care a fost prelungit succesiv, prin modificările legislative aduse Legii nr. 18/1991, până la data de 30 noiembrie 2005. Termenul prevăzut de art. 11 alin. (4) din Legea nr. 18/1991 este un termen imperativ, întrucât norma menționată conține o trimitere generală la cererea de stabilire a dreptului de proprietate, care se poate realiza fie prin constituire, fie prin reconstituire, fără a distinge între categoriile de persoane beneficiare ale Legii nr. 18/1991, astfel că, din această perspectivă, nu există niciun argument plauzibil pentru a se susține că termenul în discuție nu ar fi aplicabil și categoriei de persoane menționate în art. 11 alin. (2 indice 1) și în art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991. Alin. (2 indice 1) a fost introdus în cuprinsul art. 11 și art. 27 din Legea nr. 18/1991 prin art. I pct. 2 și 8 din titlul IV al Legii nr. 247/2005, denumit "Modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991". Reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea persoanelor care nu au devenit membri cooperatori și ale căror terenuri au fost preluate abuziv de cooperativele agricole de producție a fost reglementată și anterior apariției Legii nr. 247/2005, pentru terenurile din extravilan, în cuprinsul art. 15 alin. (2) cu raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, iar pentru terenurile intravilane, în art. 23 alin. (4) raportat la art. 23 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, respectiv în art. 25 alin. (1) din aceeași lege. De asemenea, stabilirea dreptului de proprietate, prin reconstituire, în cazul persoanelor care nu au predat sau cărora nu li s-au preluat la stat terenurile prin acte translative de proprietate, a fost reglementată prin art. 36 alin. (5) din Legea nr. 18/1991, republicată în temeiul art. VII din Legea nr. 169/1997, și prin art. 34 din Legea nr. 1/2000, în forma sa inițială. Modificările aduse Legii nr. 18/1991 prin Legea nr. 247/2005, prin introducerea alin. (2 indice 1) la art. 11, au urmărit eliminarea caracterului aleatoriu al restituirii pe vechiul amplasament, iar scopul art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 a fost simplificarea procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate pe vechile amplasamente în etapa emiterii sau înmânării titlului de proprietate și a punerii în posesie, ca urmare a recunoașterii de plin drept a îndreptățirii proprietarilor de a li se reconstitui dreptul de proprietate, potrivit art. 11 alin. (21) din Legea nr. 18/1991. Sintagma "revin de drept proprietarilor" din cuprinsul art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 nu poate fi interpretată în sensul că, fiind preluate abuziv sau fără niciun titlu, terenurile nu au ieșit niciodată din patrimoniul foștilor proprietari, ceea ce ar constitui un caz de restituire ope legis, care ar avea drept consecință lipsa obligației proprietarilor de a solicita reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, în termenul de 30 de zile de la intrarea în vigoare a art. 11 alin. (2 indice 1) și art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, instanța având obligația să dispună intabularea dreptului lor de proprietate prin efectul legii, în absența unui titlu de proprietate, susțineri care se regăsesc în opiniile exprimate în întâmpinarea depusă în cauza care a determinat formularea prezentei întrebări prealabile și în punctele de vedere expuse în cadrul prezentului dosar. Așadar, nu ne aflăm în prezența unui caz de restituire ope legis, ca recunoaștere a drepturilor care decurg din lege, fără a mai fi necesară emiterea titlului de proprietate, pentru considerentele ce succedă. Potrivit art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, terenurile "revin de drept proprietarilor", "pe vechile amplasamente", dacă sunt îndeplinite două condiții: - să se fi solicitat acest drept prin formularea unei cereri de către proprietari (astfel cum rezultă din sintagma "proprietarilor care au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate"); - terenurile să nu fi fost atribuite legal altor persoane. Din conținutul neechivoc al textului se desprinde concluzia că acesta se aplică numai persoanelor care "au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate", ceea ce reprezintă una dintre condițiile de aplicabilitate a textului. De vreme ce există obligația legală de a formula o cerere pentru reconstituirea dreptului de proprietate, devine incidentă și obligația de a respecta termenul în care trebuie depuse cererile de restituire, prevăzută în cuprinsul aceluiași articol la alin. (4), întrucât, potrivit art. 8 alin. (1), stabilirea dreptului de proprietate se face prin reconstituirea dreptului de proprietate sau constituirea acestui drept. Ca urmare, în ipoteza art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, obligația de a formula cerere pentru reconstituirea dreptului de proprietate, ca și aceea privind termenul în care trebuie depusă sunt prevăzute expres și neechivoc. Interpretarea sintagmei "revin de drept proprietarilor" din cuprinsul art. 11 alin. (2 indice 1) trebuie realizată și prin coroborare cu art. 27 alin. (2 indice 1), întrucât ambele articole se referă la aceeași categorie de persoane. Prin art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 s-a creat posibilitatea, pentru categoria de persoane în discuție, de a obține reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente, dacă acestea erau libere, urmând o procedură simplificată, printr-o cerere adresată prefectului, prin comisiile de fond funciar, pentru emiterea titlurilor de proprietate, în această ipoteză devenind aplicabile exclusiv prevederile art. 64. Trimiterea pe care art. 27 alin. (2 indice 1) o face la aplicarea exclusivă a art. 64, care reglementează una dintre procedurile prevăzute în cap. IV, intitulat "Dispoziții procedurale", pentru ipoteza în care, deși comisia județeană a recunoscut dreptul pretins prin emiterea titlului de proprietate, comisia locală refuză să îl înmâneze sau refuză punerea efectivă în posesie, nu justifică inaplicabilitatea art. 11 alin. (4) din Legea nr. 18/1991. Această procedură este ulterioară celei administrativ- jurisdicționale în care are loc verificarea îndreptățirii petenților la obținerea de măsuri reparatorii, reglementată în art. 51 și următoarele din Legea nr. 18/1991, procedură pe care legiuitorul a înțeles să o eludeze, în considerarea faptului că, atunci când sunt îndeplinite toate condițiile art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, prefectul, prin comisia județeană, are obligația de a emite titlul de proprietate sau de a dispune punerea în posesie, iar nu acordarea altor măsuri reparatorii, precum acordarea de măsuri compensatorii, dând astfel eficiență sintagmei "revin de drept proprietarilor", context în care valorificarea dreptului de proprietate ar mai putea fi afectată numai de refuzul comisiei locale de a înmâna titlul de proprietate sau de a efectua punerea în posesie. În acest caz, cererea de reconstituire a dreptului de proprietate, formulată în temeiul art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, se materializează într-o cerere adresată prefectului, prin comisiile de fond funciar, pentru emiterea titlului de proprietate sau pentru punerea în posesie, datorită particularităților procedurii instituite de art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991. Legiuitorul a prevăzut, în art. 64 alin. (3), și posibilitatea ca însuși prefectul, prin comisia județeană, să nu acționeze cu respectarea legii în îndeplinirea obligației de a emite titlul de proprietate sau de a dispune punerea în posesie pentru persoanele care fac dovada dreptului de proprietate și a nerestituirii în mod legal a terenului pe vechiul său amplasament, lăsând părții deschis accesul la instanță. Consecință a aplicării sintagmei "revin de drept în proprietate" din cuprinsul art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991, simplificarea procedurii, potrivit art. 27 alin. (2 indice 1), are în vedere numai procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în ceea ce privește emiterea titlului de proprietate sau punerea în posesie de către comisia județeană sau de către comisia locală, neputându-se extinde la alte cerințe, cu atât mai mult la cele menționate în alte capitole, precum cea din art. 11 alin. (4) din Legea nr. 18/1991. Astfel, dreptul de proprietate recunoscut în temeiul art. 11 alin. (2 indice1) din Legea nr. 18/1991 urmează a fi dovedit cu titlul de proprietate emis potrivit art. 27 alin. (2 indice 1) din aceeași lege, în baza căruia imobilul poate fi înscris în cartea funciară, instanța neavând îndrituirea legală de a dispune intabularea în cartea funciară în absența unui titlu de proprietate. Concluzionând, sintagma "revin de drept proprietarilor" din cuprinsul art. 11 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 nu produce consecințe asupra obligației de a depune cererea de reconstituire a dreptului de proprietate pe vechile amplasamente în termenul prevăzut în alin. (4) al aceluiași articol, ci asupra deciziei prefectului de a recunoaște dreptul pretins, prin imposibilitatea acestuia de a refuza emiterea titlului de proprietate în cazul în care s-a făcut dovada îndreptățirii petentului la reconstituire pe vechiul amplasament și dacă este îndeplinită și a doua condiție din art. 11 alin. (2 indice 1), aceea ca terenurile să nu fi fost atribuite legal altor persoane. Nici trimiterea pe care art. 27 alin. (2 indice 1) din Legea nr. 18/1991 o face la art. 64 nu are semnificația excluderii de la aplicare a art. 11 alin. (4), întrucât voința legiuitorului nu a fost aceea de a crea o facilitate sub aspectul exercitării dreptului de a solicita reconstituirea dreptului de proprietate, ci de a ușura punerea în executare a dreptului astfel reconstituit. Rapid actualizată, platforma legislativă Indaco Lege5 este instrumentul ideal pentru urmărirea modificărilor legislative, mai ales în contexul decretării stării de urgență pe teritoriul României