O hotărâre judecătorească majoră clarifică limitele jurisdicției instanțelor europene asupra alegerilor strategice din cadrul Politicii Externe și de Securitate Comune, deschizând calea pentru transferul veniturilor generate de activele rusești către forțele armate ucrainene.
Primul Precedent privind Veniturile Extraordinare și Jurisdicția Europeană
La data de 9 septembrie 2026, Tribunalul Uniunii Europene a pronunțat o hotărâre esențială în cauza T-457/24, respingând acțiunea introdusă de Ungaria împotriva Instrumentului European pentru Pace (IEP) și a Consiliului Uniunii Europene. Decizia instanței marchează un punct de cotitură în modul în care sunt gestionate litigiile legate de Politica Externă și de Securitate Comună (PESC).
Obiectul principal al litigiului l-a constituit decizia Comitetului IEP din 21 iunie 2024. Prin actul respectiv, a fost aprobată alocarea primei tranșe din profiturile nete provenite din activele rusești înghețate pentru a finanța măsuri de asistență militară destinate forțelor armate ucrainene. Ungaria a solicitat anularea acestei decizii și a procesului-verbal aferent din 25 iunie 2024, invocând vicii grave de procedură și încălcarea dreptului său de vot.
Tribunalul a statuat că nu deține competența necesară pentru a examina legalitatea, inclusiv legalitatea externă, a unui act care decurge direct din alegerile politice sau strategice efectuate în cadrul PESC. Decizia instanței subliniază separația strictă a puterilor în interiorul arhitecturii instituționale europene și confirmă că mecanismele de sprijin financiar destinate Ucrainei rămân în afara controlului jurisdicțional standard, atunci când implică direcții de securitate națională și internațională.
Geneza Litigiului și Mecanismul Activelor Înghețate
Pentru a înțelege miza acestui dosar, este necesară examinarea arhitecturii financiare instituite de Uniunea Europeană începând cu anul 2021. Instrumentul European pentru Pace a fost creat de Consiliul Uniunii Europene prin Decizia (PESC) 2021/509, având ca scop finanțarea acțiunilor Uniunii în cadrul PESC pentru menținerea păcii, prevenirea conflictelor și consolidarea securității internaționale.
Odată cu escaladarea agresiunii ruse, Guvernul Ucrainei a adresat Uniunii Europene, la 25 februarie 2022, o cerere urgentă de asistență pentru furnizarea de echipamente militare. Drept răspuns, Consiliul a adoptat o serie de decizii cruciale:
- A fost instituită o măsură de asistență în cadrul IEP pentru furnizarea de echipamente militare și platforme concepute pentru a aplica o forță letală, prin Decizia (PESC) 2022/338.
- Au fost interzise toate tranzacțiile legate de gestionarea rezervelor și activelor Băncii Centrale a Rusiei, prin Decizia (PESC) 2022/335.
- Interzicerea tranzacțiilor a generat o acumulare excepțională de solduri de numerar în bilanțurile depozitarilor centrali de titluri de valoare din Uniunea Europeană.
- Aceste solduri au generat profituri nete considerabile, denumite oficial 'venituri extraordinare'.
La 21 mai 2024, Consiliul a adoptat două acte decizionale fundamentale privind aceste fonduri. Primul act, Decizia (PESC) 2024/1470, a stabilit normele prin care profiturile nete din veniturile extraordinare urmau să fie direcționate către sprijinirea, redresarea, reconstrucția și apărarea legitimă a Ucrainei. Al doilea act, Decizia (PESC) 2024/1471, a vizat direct alocarea acestor sume către Instrumentul European pentru Pace.
Potrivit dosarului, deși Ungaria a votat în favoarea primei decizii privind stabilirea normelor generale, statul membru a recurs la procedura abținerii constructive în timpul adoptării celei de-a doua decizii referitoare la alocarea propriu-zisă a fondurilor. Abținerea constructivă, reglementată de articolul 31 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), permite unui stat să nu voteze, fără a bloca însă adoptarea actului de către celelalte state membre.
Dinamica Adoptării Deciziei și Repartizarea Fondurilor
Nucleul disputei juridice s-a format în luna iunie 2024. După ce Ministerul Apărării din Ucraina a transmis o nouă cerere urgentă la 7 iunie 2024 pentru echipamente militare letale, instituțiile europene au accelerat procedurile. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate a prezentat o propunere la 9 iunie 2024, care nu a obținut aprobarea Ungariei în cadrul Comitetului politic și de securitate (COPS).
Confruntată cu urgența situației, președinția Consiliului a decis la 17 iunie 2024 să transfere direct dezbaterile în cadrul Comitetului IEP. La 20 iunie 2024, Comitetul IEP a hotărât utilizarea procedurii scrise pentru adoptarea unei propuneri formulate de Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE).
Decizia atacată din 21 iunie 2024 prevede soluții militare extrem de precise și termene stricte pentru aprovizionarea armatei ucrainene. Potrivit documentului decizional elaborat de Comitetul IEP, au fost stabilite următoarele directive de funcționare:
- Fondurile vor finanța achiziții imediate și pe termen scurt de echipamente militare strategice.
- Echipamentele vizate includ în mod specific muniții, sisteme de artilerie, rachete, sisteme de apărare aeriană și tehnologie militară provenită direct din industria ucraineană de apărare.
- Contractele de achiziții publice și bonurile de comandă trebuie să fie încheiate și atribuite în cel mai scurt timp posibil.
- Termenul-limită imperativ pentru livrarea acestor capacități militare către forțele armate ucrainene a fost fixat pentru data de 31 decembrie 2024.
- Livrările vor respecta strict normele și cadrul juridic stabilit prin măsura inițială de asistență din anul 2022.
În cadrul procedurii de vot pentru această decizie, Comitetul IEP a stabilit că Ungaria nu poate participa, motivând excluderea tocmai pe baza abținerii constructive exprimate anterior la adoptarea Deciziei din 21 mai 2024. Această interdicție de vot a determinat Guvernul de la Budapesta să acționeze în instanță Instrumentul European pentru Pace și Consiliul, invocând o încălcare a valorilor fundamentale și a principiilor constituționale ale Uniunii prevăzute la articolul 2 și la articolul 4 alineatul (2) TUE. Partea ungară a susținut că neregularitatea procedurii afectează statul de drept, egalitatea statelor membre și funcționarea democratică a Uniunii Europene.
Analiza de Caz: Limitele Controlului Jurisdicțional
Argumentația Ungariei a fost supusă unei analize juridice stricte de către Tribunalul Uniunii Europene, judecătorii fiind chemați, în primul rând, să își stabilească propria competență. IEP și Consiliul au ridicat o excepție de necompetență și de inadmisibilitate, afirmând că instanța europeană nu poate cenzura acte ce aparțin sferei politicii externe.
Un prim element tehnic elucidat de instanță a fost capacitatea juridică a Instrumentului European pentru Pace. Tribunalul a explicat că, potrivit articolului 3 alineatul (1) din Decizia 2021/509, IEP deține capacitatea juridică de a deține conturi, de a dobândi active și de a se constitui parte în proceduri judiciare. Prin urmare, deciziile Comitetului IEP nu sunt direct imputabile Consiliului, iar acțiunea nu se încadrează în categoria restrânsă a cauzelor rezervate exclusiv Curții de Justiție, ci atrage competența de primă instanță a Tribunalului.
Totuși, obstacolul major în calea acțiunii ungare a fost natura actului contestat. Tratatele fundamentale limitează sever intervenția judecătorilor în domeniul politicii externe. Conform instanței, regulile aplicabile dictează următoarele principii:
- Potrivit articolului 24 alineatul (1) din TUE și articolului 275 din TFUE, instanțele Uniunii nu au, în principiu, competență cu privire la dispozițiile referitoare la PESC și la actele adoptate în temeiul acestora.
- Există doar două excepții explicite la această regulă: controlul legalității măsurilor restrictive impuse împotriva unor persoane fizice sau juridice și controlul respectării articolului 40 TUE privind delimitarea competențelor Uniunii.
- Decizia atacată din 21 iunie 2024 nu a impus măsuri restrictive împotriva unor persoane sau entități și nici nu a vizat articolul 40 TUE, plasând litigiul în afara excepțiilor permise.
Pentru a contracara aceste limite instituționale, Ungaria a invocat o serie de precedente judiciare, precum hotărârile în cauzele Rosneft, Bank Refah Kargaran și Parlamentul împotriva Consiliului, susținând că instanțele UE au manifestat anterior disponibilitatea de a interpreta extensiv propria competență pentru a proteja dreptul la o cale de atac efectivă. De asemenea, partea reclamantă a argumentat că obiectul litigiului este unul pur procedural, vizând încălcarea normelor de vot, și nu o decizie de politică externă de fond.
Tribunalul a respins ferm aceste paralele. Potrivit motivării, cauzele anterioare vizau fie aspecte legate de gestionarea operațională a personalului unor misiuni, fie cereri de despăgubire direct legate de măsuri restrictive impuse unor entități specifice, situații fundamental diferite de prezenta cauză. Judecătorii au statuat că nu sunt competenți să aprecieze legalitatea sau să interpreteze acte care au legătură directă cu alegerile politice sau strategice efectuate de instituțiile Uniunii în cadrul PESC, iar această limitare acoperă și legalitatea externă sau procedurală a actelor respective.
Faptul că decizia atacată a identificat alocarea specifică a fondurilor pentru echipamente 'de natură militară' destinate Ucrainei și a definit tipurile de achiziții necesare demonstrează, fără echivoc, că actul reprezintă o punere în aplicare a unei acțiuni operaționale și strategice a Uniunii. Mai mult, instanța a subliniat că lipsa altor posibilități de exercitare a unei căi de atac jurisdicționale nu poate constitui, prin ea însăși, un temei pentru a extinde competența instanțelor dincolo de limitele tratatelor actuale, respingând astfel argumentul Ungariei privind încălcarea dreptului la o cale de atac efectivă.
Implicații Strategice și Căi de Atac
Prin această hotărâre de referință, Tribunalul a respins acțiunea Ungariei în totalitate pe motiv de necompetență. Odată cu respingerea solicitărilor referitoare la anularea deciziei din 21 iunie 2024, au fost respinse automat și solicitările privind anularea procesului-verbal din 25 iunie 2024 care constata adoptarea acesteia.
În privința cheltuielilor de judecată, hotărârea a stabilit obligații financiare clare conform Regulamentului de procedură al Tribunalului. Ungaria a fost obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată, alături de cele efectuate de Instrumentul European pentru Pace și de Consiliul Uniunii Europene. Statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu pentru a susține pârâții—printre care Republica Franceză, Republica Federală Germania, Regatul Țărilor de Jos, Comisia Europeană și Înaltul Reprezentant—vor suporta propriile cheltuieli.
Validarea implicită a procedurii derulate de Comitetul IEP asigură fluiditatea transferului primei tranșe din veniturile extraordinare rezultate din activele rusești către efortul de apărare al Ucrainei. În ceea ce privește perspectivele instituționale, Ungaria beneficiază de posibilitatea de a formula un recurs la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, limitat exclusiv la motive de drept, într-un termen de două luni și zece zile de la notificarea prezentei decizii. Cu toate acestea, hotărârea Tribunalului fixează un precedent doctrinar extrem de puternic: deciziile de asistență militară și alegerile strategice aferente Politicii Externe și de Securitate Comune beneficiază de o imunitate jurisdicțională extinsă în fața blocajelor procedurale naționale, garantând agilitatea Uniunii Europene în momente de criză internațională.
Pentru mai multe detalii a se vedea Hotărârea Tribunalului în cauza în cauza T-457/24 precum și comunicatul CJUE.