În urma unui control efectuat la o organizaţie publică, inspectorii de muncă au încheiat proces-verbal de control şi proces-verbal de contravenţie. Organizaţia controlată a înaintat o acţiune în instanţă având ca obiect soluţionarea plângerii contravenţionale formulate împotriva celor două procese-verbale.
Ulterior, în faza de recurs, a fost admisă sesizarea Curţii Constituţionale, petenta apreciind, între altele, că existenţa unor căi diferite de contestare a actelor aceleiaşi autorităţi emitente ar putea conduce la soluţii diferite din partea instanţelor judecătoreşti.
Petenta a sesizat Curtea Constituţională pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii.
Procesul-verbal de control şi procesul-verbal de constatare a contravenţiei
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea a susţinut, în esenţă, că procesul-verbal de control întocmit de inspectorii de muncă este un act pregătitor care prin el însuşi nu produce efecte juridice, ci are doar rolul de a preceda procesul-verbal de constatare a contravenţiei care este un act administrativ de autoritate, împotriva căruia legiuitorul a reglementat procedura specială a plângerii.
Astfel, arată că actele emise de aceeaşi autoritate de control instituie două căi diferite de contestare a acestora, ceea ce poate conduce în mod evident la soluţii diferite din partea instanţelor judecătoreşti.
Regimul juridic contravenţional are la bază un proces-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională, care presupune, în mod corespunzător, rezolvarea aspectelor esenţiale referitoare la constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii.
Autoarea a considerat că şi actele de control trebuie să urmeze aceeaşi procedură ca şi procesele-verbale de constatare şi sancţionare contravenţională, deoarece pentru aceeaşi faptă se emit două procese-verbale diferite, în caz contrar s-ar ajunge în situaţia sancţionării diferite şi de două ori pentru aceeaşi faptă.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate
Dispoziţiile atacate sunt cele din art. 20 alin. (2) din Legea nr. 108/1999, texte de lege care au următorul cuprins: “Contestaţiile formulate împotriva actelor cu caracter administrativ încheiate de inspectorii de muncă sunt soluţionate potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare“.
Constatările CCR
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea a reţinut că Inspecţia Muncii îndeplineşte funcţia de autoritate de stat prin care se asigură exercitarea controlului aplicării prevederilor legale în domeniile sale de competenţă – cuprinse în art. 5 lit. a) din Legea nr. 108/1999 –, iar, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, inspectorii de muncă exercită atribuţii de autoritate de stat – cuprinse în art. 12 alin. (2) din lege.
Conceptul de “autoritate”. Făcând trimitere la jurisprudenţa sa. Curtea arătat că acesta presupune ideea de putere sau de împuternicire de a da dispoziţii şi de a impune cuiva ascultare, aceea de organ de stat competent să ia măsuri şi să emită dispoziţii cu caracter obligatoriu şi, în fine, aceea de reprezentant al unui organ de natura celui menţionat.
Între semnificaţiile termenului autoritate se află şi aceea de persoană învestită cu prerogativele autorităţii. Autoritatea însăşi nu poate fi disociată de persoana care o simbolizează şi în numele căreia îşi exercită atribuţiile, în condiţiile legii.
Având în vedere acestea, precum şi faptul că inspectorii de muncă au dreptul, potrivit art. 19 din lege, de a stabili anumite măsuri în sarcina angajatorului controlat, iar potrivit art. 20 alin. (1) din aceeaşi lege, activitatea de control se finalizează prin procese-verbale, Curtea a reţinut că actele întocmite de inspectorii de muncă în exercitarea atribuţiilor lor au un caracter oficial, producând efecte juridice sub aspectul obligării persoanei controlate la remedierea neconfomităţilor constatate.
Sub acest aspect, Curtea apreciază că actele întocmite de inspectorii de muncă intră în sfera de reglementare a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care defineşte actul administrativ ca fiind “actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice“.
Având în vedere că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, dispoziţia legală criticată instituie, ca drept comun, calea de atac în faţa instanţelor de contencios administrativ tocmai pentru această categorie juridică de acte întocmite de inspectorii de muncă.
Procesele-verbale ale inspectorilor de muncă de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Curtea observă că legea prevede la art. 19 lit. o) că inspectorii de muncă au dreptul să constate contravenţii şi să aplice sancţiuni prevăzute de legislaţia în vigoare.
De asemenea, Legea conţine norme proprii prin care sunt stabilite fapte care constituie contravenţii. Astfel, la art. 23 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 108/1999 se prevede că neîndeplinirea sau îndeplinirea parţială de către entitatea controlată a măsurilor dispuse de inspectorul de muncă, la termenele stabilite de acesta, constituie contravenţie şi se sancţionează cu o amendă aplicată în limitele prevăzute de lege.
Potrivit art. 16 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Inspecţiei Muncii, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.377/2009, constatările privind nerespectarea prevederilor legale din domeniile relaţiilor de muncă, securităţii şi sănătăţii în muncă, care conform actelor normative în vigoare constituie contravenţie, sunt consemnate de inspectorii de muncă în procese-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Contestaţiile formulate împotriva acestor procese-verbale sunt soluţionate potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.
Contestarea celor două tipuri de acte
Curtea a reţinut că actele cu caracter administrativ încheiate de inspectorii de muncă au o natură şi o finalitate diferită faţă de procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor: cele din prima categorie pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ, indiferent de faptul dacă au fost sau nu urmate de încheierea unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Instanţele competente sunt secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor, curţilor de apel sau a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie potrivit competenţei materiale stabilite de legea procesual civilă, iar în ceea ce priveşte contestaţiile formulate împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, competenţa de soluţionarea a acestora în primă instanţă revine judecătoriei în a cărei rază teritorială s-a săvârşit contravenţia.
Instanţa chemată să cenzureze legalitatea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei controlează aplicarea şi executarea sancţiunilor contravenţionale, aspecte care sunt diferite faţă de cele care formează obiectul cenzurii instanţei de contencios administrativ care verifică actele cu caracter administrativ ale inspectorilor de muncă prin care au fost dispuse de către aceştia anumite măsuri.
În privinţa criticii potrivit căreia “procesul-verbal de control” este un act pregătitor, care prin el însuşi nu produce efecte juridice, ci are doar rolul de a preceda procesul-verbal de constatare a contravenţiilor, care este un act administrativ de autoritate, Curtea observă că aceasta nu poate fi reţinută, deoarece nerespectarea de către entitatea controlată a măsurilor stabilite de inspectorii de muncă atrage sancţionarea contravenţională a acestora, însă aceasta nu înseamnă că entitatea controlată nu a avut posibilitatea de a contesta măsura dispusă de inspectorul de muncă în termenul legal şi pe calea prevăzută de lege.
Prin urmare, tratamentul procesual diferit sub aspectul instanţei competente să efectueze controlul actului întocmit de inspectorii de muncă este justificat în mod obiectiv şi rezonabil de natura juridică diferită a actelor juridice supuse controlului. Cele două sancţiuni au natură juridică diferită, una pur administrativă, cealaltă contravenţională, şi se aplică în momente diferite şi pentru fapte distincte. În aceste condiţii, Curtea nu a reţinut incompatibilitatea dispoziţiilor legale criticate cu principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor.
Curtea a constatat că împrejurarea conform căreia contestaţiile formulate împotriva actelor cu caracter administrativ şi a proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor ale inspectorilor de muncă sunt date în competenţa de soluţionare a unor instanţe diferite nu impietează cu nimic asupra dreptului de acces la justiţie al autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, aceasta având posibilitatea de a-şi exercita garanţiile prevăzute de lege, formulând apărările pe care le consideră pertinente şi utile cauzei, la fel ca orice altă persoană aflată într-o asemenea situaţie.
De altfel, Curtea constată că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Completul CCR a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate, prin Decizia nr. 98/2015 care poate fi consultată integral în Monitorul Oficial nr. 305/2015.
Ai nevoie de Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii? Poţi cumpăra actul la zi, în format PDF, de AICI!
