Lipsa autorizației de construire: De când curge termenul de prescripție a răspunderii contravenționale?

Instanța supremă a stabilit, printr-un recurs în interesul legii, și anume prin Decizia nr. 16/20.07.2020, că: În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției. Decizia amintită a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1047/09.11.2020, iar, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă, dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe de la data publicării deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție în Monitorul Oficial al României, Partea I(adică în acest caz de la data de 09.11.2020). Recursul în interesul legii mai sus menționat s-a impus a fi formulat având în vedere că problema de drept ce a format obiectul recursului respectiv fusese soluţionată diferit de către instanţele judecătoreşti, constatându-se existenţa mai multor orientări jurisprudenţiale divergente. Potrivit unei orientări, care este majoritară, în cazul construcțiilor finalizate la data constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepția acesteia. Într-o a doua orientare se consideră că, pentru contravențiile constând în executarea fără autorizație de construire a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei, întrucât, chiar terminate în fapt, aceste construcții nu sunt considerate finalizate din punct de vedere juridic. Cum a motivat ÎCCJ -în esență- decizia sa? Prima chestiune ce trebuie clarificată este aceea a caracterului contravenției analizate. A doua chestiune ce trebuie dezbătută vizează determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991. Contravenția de executare de lucrări de construcții fără autorizație de construire, așa cum este reglementată de prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, este una comisivă, esențial fiind actul pozitiv al construirii în contextul inexistenței unei autorizații prealabile de construire sau cu nerespectarea acesteia. Altfel spus, norma contravențională analizată sancționează actul de executare a unor lucrări, de construire sau de desființare, după caz, în condiții de nelegalitate prin lipsa autorizației de construire. Așa cum s-a arătat și în literatura de specialitate, în concret, este sancționată numai efectuarea lucrărilor fără autorizație, nu și existența unei construcții, care constituie rezultatul (efectul) săvârșirii contravenției, esențial pentru încadrarea în condiții de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizație[1]. Această contravenție în materie de urbanism-construcții prezintă o anumită particularitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfășurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârșind fapta din momentul începerii construcției și până la terminarea acesteia. Cu alte cuvinte, specificul acestei fapte contravenționale este acela că se consumă odată cu săvârșirea primului act de executare în lipsa autorizației de construire sau, după caz, odată cu primul act de executare care nu ține seama de prevederile autorizației de construire, în situația în care aceasta a fost emisă. Fapta contravențională analizată se epuizează odată cu ultimul act material efectuat în aceleași condiții, act care poate să coincidă cu finalizarea lucrării de construcție - similar cazului supus interpretării - sau nu, în situația în care construcția edificată ar rămâne într-un stadiu nefinalizat. Specificitatea faptei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 determină încadrarea ei în categoria contravenției continue, aspect recunoscut în ambele orientări de jurisprudență prezentate anterior. Prin urmare, fapta continuă de edificare a construcțiilor fără autorizație de construire are un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor, precum și un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări. Ultimul act de construire executat reprezintă momentul epuizării faptei contravenționale. Acest moment poate fi asimilat cu data săvârșirii faptei în ansamblul său. Pe cale de consecință, aceasta este și data de la care începe să curgă termenul de prescripție a răspunderii contravenționale, prevăzut de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991. După cum în mod judicios a argumentat autorul sesizării, caracterul continuu al contravențiilor din domeniul urbanismului și construcțiilor, nominalizate la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiției pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenții, în privința cărora se poate distinge, după cum s-a precizat anterior, între momentul consumării (al începerii activității contravenționale) și cel al epuizării (când activitatea contravențională încetează, fie la inițiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voințe contrare). Prin Decizia nr. 7/20.11.2000, Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite a stabilit caracterul continuu al acestui tip de contravenție și a concluzionat, la pct. 2 al dispozitivului, precum și în motivarea soluției, după cum urmează: "(...) este evident că în cazul construcțiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârșirii faptei decât data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției, momente din care trebuie calculată și curgerea termenului de prescripție (...)." Observăm că, în situația particulară a construcțiilor în curs de executare, instanța supremă a avut în vedere, ca dată a săvârșirii faptei, data constatării contravenției. În situația construcțiilor finalizate, aceeași instanță a stabilit că data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției, plecând de la premisa că data terminării în fapt a edificiului, ca ultim act de executare a conduitei comisive continue, a fost consemnată în procesul-verbal de constatare a contravenției. Această decizie de admitere a recursului în interesul legii a fost pronunțată în ultimele luni dinaintea abrogării Legii nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare, ce reprezenta legea-cadru în materie contravențională. Intrarea în vigoare a noului act normativ cadru, respectiv Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, nu a afectat, în esență, aplicabilitatea acestei soluții de unificare a jurisprudenței instanțelor din România. În privința celui de-al doilea subiect ce urmează a fi analizat apreciem că, în scopul determinării momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991, este necesar să se stabilească data săvârșirii faptei, adică, în concret, data când a avut loc ultimul act de edificare a lucrărilor de construire în lipsa autorizației necesare realizării acestora. Considerăm că această exigență trebuie înțeleasă în chiar finalitatea sa practică. Mai precis, ultimul act de executare al săvârșirii faptei continue devine relevant pentru debutul cursului prescripției. Așadar, acest ultim fapt comisiv devine reperul de la care debutează curgerea prescripției dreptului autorității de constatare și aplicare a sancțiunii contravenționale. O astfel de interpretare juridică este în consonanță și cu reglementarea din art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) - care vizează contravențiile continue - în sensul că în aceste situații prescripția curge de la data încetării săvârșirii faptei. În același registru de idei, reținem faptul că soluția din legea contravențională generală poate fi transpusă în planul contravențiilor supuse analizei de față, deoarece dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie. Pornind de la modalitatea specifică de săvârșire a contravențiilor în materie de urbanism și construcții, explicitată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7/20.11.2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, putem concluziona că încetarea activității contravenționale - în situația în care contravenția nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora - are loc la momentul terminării construcției, respectiv atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilității pentru care a fost edificată. În acest sens este necesar să amintim că definiția noțiunii de "lucrări de construcții" lato sensu se află în anexa nr. 2 - "Definirea unor termeni de specialitate utilizați în cuprinsul legii" la Legea nr. 50/1991[2], iar a noțiunii de "clădire" se regăsește în art. 453 lit. b) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare[3]. La aceeași concluzie a ajuns și autorul sesizării, care a precizat faptul că, în situația contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcțiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripție de 3 ani pentru aplicarea amenzii contravenționale curge de la data terminării lucrărilor de construcții. Este de observat faptul că, după raportarea instanțelor de judecată la conținutul dispozițiilor art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991, au apărut cele două orientări de jurisprudență care, deși recunosc caracterul continuu al contravenției analizate, se află în divergență în ceea ce privește momentul epuizării acesteia, moment de la care începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani. Prima orientare de jurisprudență are în vedere momentul terminării construcției în sens material, pe când cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcției în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor. Conform acestei ultime orientări, contravenția în discuție nu este epuizată, chiar dacă, în sens material, construcția edificată fără autorizație a fost terminată, motiv pentru care fapta contravențională poate fi constatată oricând de autoritatea competentă, iar termenul de prescripție curge de la data constatării acestei fapte. Apreciem că interpretarea realizată în cea de-a doua orientare jurisprudențială nu poate fi primită, deoarece se procedează la asimilarea epuizării contravenției continue cu constatarea acesteia. Or, în situația analizată, după cum s-a precizat anterior, fapta de construire fără autorizație s-a consumat la momentul primei acțiuni comisive efectuate de contravenient și s-a epuizat odată cu săvârșirea ultimului act care a condus la terminarea în fapt a construcției. Așadar, constatarea unei asemenea contravenții poate fi făcută în trei situații, respectiv: (1) pe parcursul săvârșirii ei, de la consumare până la epuizare, (2) la data epuizării și (3) după data epuizării. Termenul de prescripție începe să curgă, în toate situațiile, numai de la data prevăzută expres ca dată a săvârșirii faptei în procesul-verbal de contravenție, dată care poate sau nu să coincidă cu data constatării săvârșirii contravenției. Într-adevăr, executarea lucrărilor neautorizate poate fi constatată la o dată ulterioară, dată începând cu care se poate aplica și sancțiunea amenzii contravenționale, a cărei prescriere începe să curgă nu de la data constatării, ci de la data construirii în fapt a imobilului. Considerăm că nu se impune corelarea cadrului legal arătat mai sus cu dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991. Interpretarea sistematică a acestor prevederi legale trebuie făcută prin raportare la ansamblul dispozițiilor acestui articol și, mai ales, la cele din alin. (2)13 și (6), dispoziția sa fiind menită să întărească caracterul esențial al existenței și respectării autorizației de construire, condiții necesare pentru emiterea certificatului de atestare a construcției și intabulare a dreptului de proprietate asupra construcției edificate. Într-adevăr, finalizarea fizică a lucrărilor executate nu poate echivala cu finalizarea în sens juridic a acestora. În același sens, faptul finalizării lucrărilor executate fără autorizație nu poate constitui o premisă pentru eludarea respectării dispozițiilor legale în vederea obținerii unui statut de legalitate, după cum s-a statuat și prin Decizia nr. 13/08.04.2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii. Potrivit acestui alineat: "Lucrările de construcții autorizate se consideră finalizate dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizație și dacă s-a efectuat recepția la terminarea lucrărilor. Efectuarea recepției la terminarea lucrărilor este obligatorie pentru toate tipurile de construcții autorizate, inclusiv în situația realizării acestor lucrări în regie proprie. Recepția la terminarea lucrărilor se face cu participarea reprezentantului administrației publice, desemnat de emitentul autorizației de construire." Așadar, textele legale aflate în discuție urmăresc consecințe juridice diferite și acționează coercitiv în moduri diferite, motiv pentru care legiuitorul nu a urmărit să stabilească un regim juridic rezultat din aplicarea lor coroborată. În concret, introducerea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeași lege, cât și prin art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. Un argument în acest sens îl constituie și locul amplasării sale în corpul legii. Dacă legiuitorul ar fi intenționat să schimbe regulile prescripției aplicabile în acest domeniu, l-ar fi introdus în cadrul art. 31 din lege, printr-un nou alineat, sau ar fi introdus un nou articol imediat după acest articol. Forma actuală a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 a intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin adoptarea Legii nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Anterior acestei modificări, textul normativ era prevăzut la art. 32 alin. (5), fiind introdus prin Legea nr. 401/2003 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și având următorul conținut: "Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situație se aplică în continuare sancțiunile prevăzute de lege.". Prin art. 37 alin. (6) [4] teza I din Legea nr. 50/1991 se precizează că: "Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției." În raport cu dispozițiile normative anterior enunțate, la terminarea construcției, proprietarul este obligat să obțină un certificat de atestare prin care autoritatea administrativă confirmă faptul că lucrarea autorizată respectă prevederile autorizației. În absența acestui document, construcția edificată are doar o existență faptică. Așadar, prin art. 37 alin. (5) și (6) din Legea nr. 50/1991 se stabilesc sancțiuni în situația nerespectării regimului edificării construcțiilor din punct de vedere juridic. În contextul analizat, trebuie arătat faptul că recepția lucrărilor conforme cu autorizația de construire condiționează înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcției, însă nu poate împiedica finalizarea acesteia din punct de vedere material. Relevantă cu privire la subiectul analizat - chiar dacă, fiind recent adoptată, nu a fost avută în vedere în cele două curente de jurisprudență - este și teza a II-a a art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, în care se prevede în mod expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenționale pentru fapta reglementată de art. 26 alin. (1) lit. a) din lege: "În cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale." Este așadar necesar să se deosebească între momentul terminării construcției, ca fapt material, și finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, care are relevanță pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției. În acest context, reamintim că există situații în care, deși construcția a fost terminată fizic potrivit destinației sale, nu se dobândește dreptul de proprietate asupra acesteia până la momentul respectării condițiilor prevăzute de legislația în domeniu, în acest sens pronunțându-se și Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13/08.04.2019. În concluzie, pentru toate argumentele expuse, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției. [1] O. Podaru, R. Chiriță, I. Păsculeț, Regimul juridic al contravențiilor, Editura Hamangiu, București, 2017, p. 139. [2] Lucrări de construcții Operațiunile specifice prin care: - se realizează construcții de orice fel - civile, industriale, agrozootehnice, edilitare subterane și aeriene, căi de comunicații, lucrări inginerești, de artă etc.; - se desființează astfel de construcții prin demolare, dezmembrare, dinamitare etc." [3] Conform acestei dispoziții normative, prin "clădire" se înțelege orice construcție situată deasupra solului și/sau sub nivelul acestuia, indiferent de denumirea ori de folosința sa, și care are una sau mai multe încăperi ce pot servi la adăpostirea de oameni, animale, obiecte, produse, materiale, instalații, echipamente și altele asemenea, iar elementele structurale de bază ale acesteia sunt pereții și acoperișul, indiferent de materialele din care sunt construite, inclusiv construcțiile reprezentând turnurile de susținere a turbinelor eoliene. [4] Alin. (6) a fost modificat prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Rapid actualizată, platforma legislativă Indaco Lege5 este instrumentul ideal pentru urmărirea modificărilor legislative, mai ales în contexul decretării stării de urgență pe teritoriul României.