Pe data de 3 septembrie 2026, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a pronunțat o hotărâre de referință în cauza C-147/25, vizând aplicarea sancțiunilor internaționale la nivel național. Decizia clarifică modul în care statele membre ale Uniunii Europene trebuie să implementeze măsurile restrictive impuse persoanelor și entităților care amenință integritatea teritorială a Ucrainei.
Hotărârea a fost generată de un litigiu complex între societatea Inter Rao Lietuva AB, un operator independent de pe piața de energie, și Serviciul de investigare a infracțiunilor financiare din cadrul Ministerului de Interne al Republicii Lituania (FNTT). Miza acestui dosar depășește granițele Lituaniei, stabilind un precedent juridic la nivel european privind echilibrul fragil dintre eficacitatea sancțiunilor financiare, securitatea națională și respectarea drepturilor fundamentale ale companiilor vizate.
În esență, CJUE a fost chemată să tranșeze dacă simpla natură autocratică a regimului politic din Federația Rusă constituie o dovadă suficient de solidă pentru a deduce că președintele acestui stat exercită un control de facto asupra unei companii comerciale europene, justificând astfel înghețarea activelor acesteia. Prin hotărârea pronunțată, instanța europeană a respins generalizările abuzive, trasând standarde clare pentru autoritățile cu rol de control și execuție.
Contextul
Speța care a generat această decizie preliminară se fundamentează pe un istoric juridic și administrativ dens. Societatea Inter Rao Lietuva a operat pe teritoriul Lituaniei în calitate de importator și furnizor independent de energie electrică. În primăvara anului 2022, în contextul escaladării tensiunilor geopolitice, autoritățile lituaniene au luat măsuri drastice împotriva acestei entități comerciale.
La 28 aprilie 2022, FNTT a inclus Inter Rao Lietuva pe o listă publică a persoanelor fizice și juridice având legături cu persoane sancționate internațional, înghețând fondurile și resursele economice ale acesteia. Această decizie inițială a fost fundamentată pe pretinse legături cu o persoană sancționată în temeiul Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2022/336. Ulterior, la 25 mai 2022, FNTT a corectat lista, eliminând legătura inițială, dar menținând sancțiunea pe motiv că societatea ar avea legături indirecte cu președintele Federației Ruse, persoană vizată direct de măsuri restrictive prin Decizia (PESC) 2022/331.
FNTT a argumentat decizia prin structura acționariatului:
Societatea de drept finlandez Rao Nordic Oy deținea 51% din capitalul social al Inter Rao Lietuva.
Rao Nordic Oy era deținută integral de societatea de drept rus Inter Rao Ues.
Acționarii principali ai Inter Rao Ues (printre care Rosneftgaz și Inter Rao Capital Group) erau, la rândul lor, întreprinderi deținute indirect de Federația Rusă.
FNTT a concluzionat că președintele Federației Ruse, deținând puterea executivă într-un regim prezidențial, ar exercita o influență decisivă și un control real asupra acestor fonduri. Inter Rao Lietuva a contestat aceste decizii (Decizia nr. 1 din 27 mai 2022 și Decizia nr. 2 din 23 iunie 2022), solicitând radierea de pe lista sancțiunilor, argumentând lipsa unui temei juridic valid și a unei proceduri prealabile de audiere. Litigiul a ajuns pe rolul Curții Administrative Supreme a Lituaniei (Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas), care a decis suspendarea judecății și sesizarea CJUE cu trei întrebări preliminare majore privind interpretarea legislației europene și a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
În spațiul public, o confuzie frecventă asimilează înghețarea activelor dictată de o autoritate națională cu o sancțiune penală sau administrativă pur internă. CJUE a demontat acest mit, subliniind natura derivată a acestor măsuri. Documentele relevă că măsurile de înghețare a fondurilor, impuse în temeiul articolului 2 din Regulamentul (UE) nr. 269/2014, sunt direct aplicabile și obligatorii în toate statele membre. Prin urmare, decizia FNTT nu a reprezentat o sancțiune națională suplimentară, ci o simplă operațiune de punere în aplicare a sancțiunilor stabilite anterior de Consiliul Uniunii Europene.
Mecanismul de funcționare
Nucleul deciziei CJUE detaliază garanțiile procedurale, limitele controlului judiciar și, mai ales, exigențele probatorii impuse statelor membre atunci când vizează companii sub pretextul apartenenței sau controlului exercitat de o persoană sancționată.
Dreptul la bună administrare și efectul de surpriză
Prima problemă ridicată a vizat procedurile administrative și respectarea articolului 41 din Carta drepturilor fundamentale, care consacră dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea unei măsuri individuale care îi aduce atingere. Instanța națională a dorit să afle dacă înghețarea activelor poate avea loc fără o comunicare și o audiere prealabilă a companiei vizate.
Curtea a analizat mecanismul prin prisma eficacității sancțiunilor. S-a explicat detaliat modul în care se conciliază dreptul la apărare cu scopul măsurilor restrictive:
* Măsurile restrictive impuse printr-un regulament al Uniunii sunt direct aplicabile și nu necesită măsuri naționale de transpunere.
* Cerințele ce decurg din principiul dreptului la bună administrare se aplică autorităților naționale în mod similar cu autoritățile Uniunii.
* Comunicarea prealabilă a motivelor includerii pe lista de sancțiuni ar compromite grav eficacitatea măsurilor de înghețare a fondurilor, permițând disiparea activelor.
* Astfel, pentru a asigura un "efect de surpriză", audierea prealabilă a persoanei sau entității vizate nu este necesară înainte de includerea inițială pe listă.
* Totuși, pentru a proteja dreptul la apărare, motivele sancțiunii trebuie comunicate ulterior, cât mai rapid posibil. Această comunicare promptă este imperativă pentru a permite persoanelor vizate să își exercite dreptul la o cale de atac eficientă.
Această derogare de la audierea prealabilă nu se aplică însă în cazul în care fondurile erau deja înghețate printr-o decizie anterioară încă în vigoare, caz în care riscul eludării măsurilor nu mai există, iar audierea devine obligatorie.
Sfera controlului jurisdicțional național
Al doilea aspect fundamental soluționat de CJUE privește limitele competenței instanțelor naționale de a verifica deciziile autorităților executive, reglementat prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale privind dreptul la o cale de atac eficientă. Instanța lituaniană a arătat că protejarea securității naționale revine exclusiv puterilor executivă și legislativă, întrebându-se dacă un control limitat doar la aspecte formale este suficient.
CJUE a statuat că instanța națională este obligată să asigure un control complet, dar cu anumite delimitări stricte. Concret, mecanismul de control trebuie să funcționeze astfel:
* Instanța națională trebuie să verifice dacă persoana interesată a luat cunoștință de motivele deciziei, fie prin lectură directă, fie prin comunicare oficială.
* Este obligatorie verificarea respectării normelor de procedură naționale.
* Controlul trebuie să examineze baza factuală a deciziei, asigurându-se că măsura se întemeiază pe fapte suficient de solide, și nu doar pe o verosimilitate abstractă a motivelor.
* Instanța trebuie să verifice absența unei erori vădite în aprecierea faptelor și să excludă existența unui abuz de putere din partea autorității competente.
* În mod crucial, instanța națională nu trebuie să aprecieze existența unei amenințări la adresa securității naționale, nici necesitatea sau oportunitatea măsurii de înghețare a activelor în raport cu o astfel de amenințare. Această evaluare de macro-securitate aparține Consiliului Uniunii Europene în momentul instituirii sancțiunilor generale, autoritățile naționale având doar un rol strict de executare.
Standardul probatoriu pentru stabilirea „controlului”
A treia și cea mai dezbătută problemă s-a axat pe standardul de probă necesar pentru a demonstra că o entitate este "controlată" de o persoană sancționată, în special atunci când legăturile sunt indirecte sau informale. Autoritățile lituaniene au argumentat că, din cauza naturii autocratice și oligarhice a regimului politic din Rusia, se presupune că președintele deține un control efectiv, informal, asupra actorilor economici din stat, inclusiv asupra Inter Rao Lietuva, via acționariatul de stat rus.
Răspunsul Curții a fost categoric și a instituit reguli stricte privind sarcina probei, bazându-se pe o analiză minuțioasă a prevederilor Regulamentului nr. 269/2014. Mecanismul legal prevede:
* Simpla existență a unei „legături” vagi cu o persoană vizată nu este suficientă pentru a justifica înghețarea activelor. Autoritatea națională trebuie să demonstreze riguros apartenența, posesia sau controlul.
* Caracterul autocratic și oligarhic al regimului politic din Rusia nu constituie, în sine, un element de probă suficient de solid pentru a stabili existența controlului exercitat asupra unei societăți comerciale. O astfel de constatare generală nu demonstrează că șeful de stat influențează în mod concret și efectiv alegerile comerciale specifice ale societății în cauză.
* Existența unui control trebuie stabilită în mod obiectiv și suficient de solid, fie prin probe directe, fie printr-o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante.
* Instanța de trimitere poate lua în considerare „Cele mai bune practici ale Uniunii”, un document orientativ al Consiliului (Documentul nr. 11623/24), care detaliază situațiile în care o persoană deține o cotă majoritară sau are competența de a gestiona activitățile juridice ale unei entități.
* S-a admis totuși că instanța națională poate ține seama de toate informațiile și împrejurările referitoare la un control informal.
* De exemplu, faptul că o întreprindere publică rusă (precum Inter Rao) deține un monopol asupra exportului de energie, corelat cu puterea de control a statului asupra întreprinderilor de stat, poate fi un indiciu pertinent, dacă este susținut de fapte.
* În caz de contestare, sarcina probei revine integral autorității naționale (FNTT), și nu companiei vizate; compania nu are obligația să demonstreze o probă negativă privind netemeinicia motivelor.
Dispozitivul hotărârii CJUE
Curtea (Camera a cincea) a stabilit următoarele în cauza C-147/25:
1) Articolul 2 alineatul (1) din Decizia 2014/145/PESC a Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/660 a Consiliului din 21 aprilie 2022, și articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 269/2014 al Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/658 al Consiliului din 21 aprilie 2022, citite în lumina principiului general de drept al Uniunii referitor la dreptul la bună administrare,
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun unei măsuri naționale care constă în includerea unei persoane juridice al cărei nume nu figurează nici în anexa la Decizia 2014/145, astfel cum a fost modificată, nici în anexa I la Regulamentul 269/2014, astfel cum a fost modificat, pe o listă a persoanelor ale căror active sunt înghețate, cu condiția ca o astfel de includere să se întemeieze pe faptul că fondurile și/sau resursele economice vizate de această măsură aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de o persoană, de o entitate sau de un organism al cărui nume figurează în aceste anexe, chiar dacă această persoană juridică nu va putea contesta măsura menționată în fața autorității naționale competente decât ulterior acestei includeri.
2) Articolul 2 alineatul (1) din Decizia 2014/145, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2022/660, și articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare 2022/658, coroborate cu dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene,
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun ca instanța națională să controleze legalitatea unei măsuri adoptate de o autoritate națională care pune în aplicare măsuri restrictive impuse de acest regulament în privința unei persoane juridice al cărei nume nu figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014, astfel cum a fost modificat, și nici în anexa la Decizia 2014/145, astfel cum a fost modificată, limitându‑se să verifice motivarea acestei măsuri, exactitatea faptelor invocate în susținerea acesteia și, dacă este cazul, lipsa unei erori vădite în aprecierea acestor fapte, precum și respectarea normelor naționale de procedură și lipsa unui abuz de putere din partea autorității competente care a adoptat măsura menționată, fără a aprecia necesitatea aceleiași măsuri în raport cu amenințarea pe care această persoană ar reprezenta‑o pentru securitatea națională a statului membru în cauză.
3) Articolul 2 alineatul (1) din Decizia 2014/145, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2022/660, și articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare 2022/658, coroborate cu dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale,
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun ca instanța națională să țină seama, în cadrul demonstrării faptului că fondurile și resursele economice ale unei persoane juridice al cărei nume nu figurează nici în anexa la Decizia 2014/145, astfel cum a fost modificată, nici în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014, astfel cum a fost modificat, aparțin unui reprezentant al guvernului unei țări terțe al cărui nume figurează în aceste anexe sau se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de acest reprezentant, de împrejurări care au legătură cu realitatea și cu efectivitatea unui control informal exercitat de reprezentantul menționat asupra persoanelor care au o influență dominantă asupra acestei persoane juridice, în măsura în care recunoașterea de către această instanță a existenței acestui fapt se întemeiază pe elemente de probă obiective și suficient de solide, care, privite în ansamblu și având în vedere contextul în care se înscriu, permit să se considere că persoana juridică în cauză îndeplinește efectiv unul dintre criteriile menționate la articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, astfel cum a fost modificat.
Impactul Practic
Decizia CJUE în speța Inter Rao Lietuva are repercusiuni practice imediate și profunde asupra modului în care statele membre administrează regimul sancțiunilor internaționale. Un prim efect vizează direct arhitectura decizională a autorităților cu atribuții de supraveghere financiară.
Spre exemplu, dacă un serviciu de investigații financiare dintr-un stat membru decide să înghețe activele unei filiale europene aparținând unui conglomerat extracomunitar, nu se mai poate baza exclusiv pe evaluări geopolitice sau pe asocieri macro-politice. Analiza de caz arată că, deși autoritățile se confruntă cu un acces dificil la informații și la probe referitoare la controlul informal exercitat de oficiali de rang înalt din state terțe, ele sunt obligate să construiască un dosar probatoriu robust.
Practic, o autoritate națională nu mai poate emite un ordin de înghețare a conturilor motivând doar că un acționar este o companie dintr-un stat condus autoritar. Aceasta va trebui să producă un lanț logic de indicii concordante care să arate capacitatea efectivă a persoanei sancționate de a dispune de activele filialei respective sau de a dicta deciziile acesteia.
Pentru mediul de afaceri, decizia garantează un nivel superior de certitudine juridică. Companiile ale căror fonduri sunt vizate de înghețare știu acum că, deși acțiunea de poprire va fi instantanee și fără preaviz pentru a păstra efectul de surpriză, motivele trebuie livrate cu maximă celeritate. De asemenea, instanțele naționale primesc un mandat clar de a diseca faptele invocate de stat. Controlul jurisdicțional nu se mai oprește la suprafața documentelor administrative, instanța fiind datoare să cerceteze existența erorilor de apreciere și veridicitatea probelor.
Concluzii și perspective
Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene subliniază echilibrul obligatoriu între aplicarea fermă a măsurilor restrictive, dictate de politica externă și de securitate comună, și respectarea inalienabilă a drepturilor fundamentale procesuale.
Sintetizând, CJUE a validat eficiența executării sancțiunilor prin menținerea efectului de surpriză, dar a ridicat semnificativ bariera calitativă a probelor cerute autorităților statale. Perspectiva instituțională generată de acest dosar sugerează că autoritățile naționale, inclusiv organismele de tipul FNTT, vor trebui să își rafineze metodele de investigație economico-financiară pentru a dovedi trasabilitatea deciziilor corporative ascunse sub paravanul acționariatelor de stat, bazându-se pe indicii clare și verificabile, renunțând la prezumțiile politice cu caracter general. Această exigență transformă aplicarea sancțiunilor dintr-un act pur administrativ într-un proces riguros de fundamentare juridică.
Pentru mai multe detaşii a se vedea
Hotărea CJUE în cauza C-147/225,
Comunicatul CJUE
Decizia 2014/145/PESC a Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/660 a Consiliului din 21 aprilie 2022; şi
Regulamentul (UE) nr. 269/2014 al Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/658 al Consiliului din 21 aprilie 2022.