10 Decembrie, 2016

Propuneri pentru revizuirea articolului 138 din Constituţia României – Bugetul public naţional (I)

Este cunoscut faptul că între principalele teme ale guvernanţilor pentru anul 2013 este finalizarea procesului de revizuire a Constituţiei. În cadrul acestui proces considerăm că este necesar a se avea în vedere şi revederea articolului 138, intitulat „Bugetul public naţional”.

Prin art. 138 din Constituţia României se reglementează „Bugetul public naţional”, care „cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor”.

Din 1990 şi până în prezent au existat şi există mai multe bugete şi alte forme de constituire a veniturilor bugetare (în special pe calea a zeci de fonduri speciale în fiecare an) în afara celor prevăzute prin art. 138 din Constituţia României. Numai în condiţiile în care toate aceste bugete şi alte forme de constituire a veniturilor bugetare sunt înscrise în „Bugetul public naţional” există un document de sinteză la nivel naţional, în care se reflectă întreaga politică fiscală a statului şi care prezintă cu claritate strategia guvernamentală în toate domeniile vieţii economice şi sociale.

Reglementarea de această manieră a bugetului public naţional conduce la ideea că legea fundamentală română ţine cont de principiul unităţii bugetare, potrivit căruia toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare este necesar ar fi înscrise într-un singur document, acesta fiind “Legea bugetului public naţional”, care ar trebui să constituie, ca importanţă, a doua lege după Constituţia României.

Efectiv însă nu a existat şi nu există o “Lege a bugetului public naţional” şi nu s-a elaborat niciodată un “buget public naţional”, prevederile art.137 din Constituţia României rămân numai în plan teoretic, fără nici o aplicabilitate practică.

Având în vedere că este inadmisibil nerespectarea unei dispoziţii constituţionale (concret, a art.137 din Constituţia României), se impune emiterea, în fiecare an, a „Legii bugetului public naţional” şi elaborarea efectivă a „Bugetului public naţional”, în care să se înscrie toate veniturile cuvenite statului, indiferent de sursă, de denumirea sub care se prezintă acestea, de beneficiar, cu temeiul legal în baza căruia se constituie fiecare sursă de venit. În Anexa nr. 1 se prezintă textul actual al articolului 138 „Bugetul public naţional” din Constituţia României şi cel propus prin Proiectul de lege privind revizuirea constituţiei României.
 
***
 
Din evoluţia finanţelor publice este remarcabilă apariţia bugetului statului în ansamblul mijloacelor şi procedeelor financiare publice statale, apariţie determinată de necesitatea existenţei unui mijloc de corelare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, corelare esenţială pentru o derulare riguroasă a activităţii instituţiilor publice.

Este cunoscut faptul că politica fiscală se manifestă prin bugetul public naţional, care cuprinde partea de venituri şi pe cea de cheltuieli.

În accepţiunea sa cea mai simplistă, politica fiscală cuprinde ansamblul modalităţilor prin care se obţin veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise în bugetul public naţional.

În partea de venituri a bugetului public naţional se concentrează toate veniturile publice, din toate bugetele şi orice altă sursă de venituri bugetare.

Efectiv nu există venit cuvenit statului  care să nu se reflecte, să nu fie înscris în bugetul public naţional.

La fel stau lucrurile şi cu cheltuielile publice: nu se pot efectua cheltuieli publice dacă nu sunt înscrise în partea de cheltuieli din bugetul public naţional, care este documentul de sinteză cel mai important dintr-un stat.

Chiar dacă într-o ţară există mai multe bugete şi alte forme de constituire a veniturilor bugetare, toate acestea trebuie  cuprinse, înscrise într-un buget centralizator, respectiv în bugetul public naţional.

Numai în aceste condiţii bugetul public naţional reprezintă singurul document de sinteză, în care se reflectă întreaga politică fiscală a unui stat şi care dă indicii clare asupra strategiei guvernamentale în toate domeniile vieţii social-economice cotidiene.

Având în vedere acest lucru credem că legile bugetare anuală reprezintă, după Constituţie, cele mai importante acte normative ale Parlamentului, de conţinutul lor depinzând incontestabil îndeplinirea de către stat a funcţiilor sale şi modul nostru, al tuturor, de viaţă.

Am subliniat aceste aspecte pentru a se înţelege cât mai bine problemele care se ridică în legătură cu bugetul public naţional din România.

Prin articolele 137, 138 şi 139 din Constituţia României se prevede:

Art. 137. Sistemul financiar

(1) Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.

(2) Moneda naţională este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul. În condiţiile aderării la Uniunea Europeană, prin lege organică se poate recunoaşte circulaţia şi înlocuirea monedei naţionale cu aceea a Uniunii Europene.

Art. 138. Bugetul public naţional

(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.

(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.

(3) Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

(4) Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii.

(5) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Art. 139. Impozite, taxe şi alte contribuţii

(1) Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege.

(2) Impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii.

(3) Sumele reprezentând contribuţiile la constituirea unor fonduri se folosesc, în condiţiile legii, numai potrivit destinaţiei acestora.”

cr1
Sursa foto: Lege5 Online

Reglementarea de această manieră a bugetului public naţional conduce la ideea că legea fundamentală română ţine cont de principiul unităţii bugetare, potrivit căruia toate veniturile şi cheltuielile bugetare este necesar ar fi înscrise într-un singur document, acesta fiind bugetul public naţional. 

În acest mod se poate surprinde o imagine clară şi cuprinzătoare asupra situaţiei financiare a statului, iar din punct de vedere funcţional bugetul unitar oferă Parlamentului posibilitatea corelării veniturilor cu cheltuielile bugetare şi a aprecierii politicii financiare a Guvernului.

Din prevederile art.138 din Constituţie rezultă că toate resursele financiare publice la nivel naţional sunt reflectate în bugetul  public naţional.

Prevederile constituţionale, în special cele care definesc “bugetul public naţional”, sunt deosebit de importante pentru definirea a însăşi noţiunii de finanţe publice şi politică financiară, respectiv politica fiscală.

Din dispoziţiile art. 138 din Constituţia României, rezultă că “finanţele publice”, la nivel naţional, îşi găsesc reflectarea în “bugetul public naţional”, reglementat prin “Legea bugetului public naţional”.

Mai precis, un asemenea document, respectiv “Legea bugetului public naţional”, ar trebui să constituie, ca importanţă, a doua lege după Constituţia României.

Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare, la nivel naţional, ar trebui să se reflecte în “bugetul public naţional”, care s-ar prezenta sub forma unei liste cu două coloane: partea de venituri şi partea de cheltuieli.

În „Legea bugetului public naţional” este necesar să se centralizeze toate veniturile şi cheltuielile înscrise în  bugetul de stat,  bugetul asigurărilor sociale de stat şi în bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.

Efectiv însă nu a existat şi nu există o “Lege a bugetului public naţional” şi nu s-a elaborat niciodată un “buget public naţional”
.

Mai mult, începând cu anul 1991, anul adoptării Constituţiei  României, s-au constituit peste 100 „fonduri speciale”, apariţia acestora fiind impusă de necesităţile financiare ale ţării, de nevoia de a finanţa diferite servicii şi lucrări pentru care nu s-au găsit suficiente resurse bugetare.

Reglementarea fondurilor speciale, printr-o legislaţie haotică, uneori chiar prin acte normative fără putere de lege, precum ordine ale unor ministere şi/sau instituţii centrale, a făcut şi face imposibilă inventarierea clară şi precisă a acestora, a perioadei pe care au avut aplicabilitate şi chiar a modului concret de calculare a cuantumului bănesc datorat [1].

Anual au fost în vigoare, în medie, 25 – 30 de fonduri speciale prin care s-au creat obligaţii de plată pentru unităţile economice de stat,  private şi persoanele, care obţineau venituri din salarii sau asimilate salariilor.

Important este a se reţine faptul că prin aceste fonduri speciale s-au constituit, la dispoziţia unor ministere sau instituţii centrale, importante sume de bani.

Altfel exprimat, existenţa acestor fonduri speciale a mărit „povara fiscală” a salariaţilor şi agenţilor economici care, incluzându-le în preţurile produselor livrate, au transferat această supraimpozitare (indirectă şi deghizată) asupra cetăţeanului de rând.

S-a ajuns şi în cazul constituirii şi utilizării fondurilor speciale la circumstanţe agravate date de faptul că:

– contribuabilii la aceste fonduri nu au beneficiat, în general, în nici o condiţie şi sub nici o formă, de pe urma contribuţiilor achitate pentru constituirea acestora;

– modul de formare, de administrare şi de întrebuinţare a acestor fonduri au scăpat, în general,  de sub un control riguros, precum  cel al Curţii de Conturi.

Printr-o serie de reglementări, fluctuante şi destul de confuze în interpretare, s-au prevăzut şi sarcini în seama unor organe, pentru efectuarea de verificări, mai mult pe linia virării acestor contribuţii de către agenţii economici.

Cele mai multe dintre aceste prevederi au rămas fără aplicabilitate practică întrucât instituţiile publice respective (precum serviciile publice deconcentrate ale unor ministere şi instituţii centrale, beneficiari ai veniturilor respective), nu au dispus de personal suficient (numeric), cu pregătirea şi experienţa necesară efectuării unor asemenea verificări şi nici de logistica necesară.

Exemplul cel mai elocvent în acest sens este cel cu privire la executarea silită.

Aceasta a făcut ca, frecvent  sarcinile de control şi executare silită să cunoască variaţii continue, fiind trecute de la ministerul sau instituţia centrală, titulară a fondului respectiv, la organele Ministerului Finanţelor Publice şi invers, în funcţie de aprecierile persoanelor cu funcţii de decizie dintr-un anumit moment.

În general, organele Ministerului Finanţelor Publice au fost sufocate de multitudinea obligaţiilor de plată, unele deosebit de mari (în unele cazuri, de zeci şi sute de miliarde lei ROL, numai de la un singur agent economic), de la un număr foarte mare de agenţi economici, fiind efectiv puse în situaţia de a nu mai putea verifica şi încasa, în perioada de prescripţie, toate obligaţiile cuvenite bugetului.

În  aceste condiţii, organele fiscale efectiv nu mai aveau şi nu au posibilitatea să se  mai ocupe şi de verificarea contribuţiilor la fondurile speciale.

Aceasta cu atât mai mult cu cât, aşa după cum am mai arătat, sarcina verificării obligaţiilor de plată datorate fondurilor speciale s-au schimbat frecvent de la un organ la altul, iar actele de reglementare au ridicat serioase probleme, atât în cunoaştere, interpretare şi aplicare corectă, cât şi sub aspectul legalităţii şi chiar al constituţionalităţii lor.

Toate aceste numeroase şi grave prejudicii aduse veniturilor bugetare au fost posibile şi datorită unei legislaţii fiscale haotice.

Totodată, prin Legea  nr. 500/2002 privind finanţele publice [2], se mai introduc, în afara celor două componente ale bugetului public naţional, respectiv bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat,  atât bugetele fondurilor speciale, cât şi alte 6 bugete, aşa după cum se poate constata din simpla lecturare a art. 1 al actului normativ, respectiv :

1) bugetul trezoreriei statului;

2) bugetele instituţiilor publice autonome;

3) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;

4) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;

5) bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;

6) bugetele fondurilor externe nerambursabile.

Bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor nu sunt înscrise în Legea privind finanţele publice nr.500/2002, întrucât acestea sunt reglementate, distinct, prin Legea finanţele publice locale nr.189/1998.

Prin elaborarea a numeroase fonduri şi bugete, în afara celor prevăzute prin Constituţie, s-a făcut nu numai o abatere cu efecte dăunătoare de la principiul unităţii bugetare, dar şi o încălcare a legii supreme, care nu a prevăzut în cuprinsul său (respectiv prin art. 138) existenţa acestora, cu atât mai mult cu cât nici nu există o lege distinctă pentru fiecare.

De reţinut că prin dispoziţiile legale anterioare, respectiv prin Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice [3], se prevedea expres că:

Art. 19 -  (1) Constituirea şi utilizarea de mijloace financiare aparţinând statului, în afara bugetului, sunt   interzise.

(2) Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat.

(3) Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaborează de către Ministerul Finanţelor pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, responsabili cu gestionarea fondurilor respective.

(4) Elaborarea şi execuţia bugetelor fondurilor speciale se efectuează potrivit legilor de constituire a acestor fonduri şi prevederilor din prezenta lege.

(5) Pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi bugetare, Guvernul analizează şi propune Parlamentului desfiinţarea fondurilor speciale constituite în afara bugetului de stat ori a bugetului asigurărilor sociale sau includerea acestora în bugetele respective”.

Din prevederile de mai sus se desprind următoarele concluzii:

1. Prin art.19 alin. (1) din Legea nr. 72/1996 se interzice clar, precis şi la modul imperativ constituirea şi utilizarea de mijloace financiare în afara celor înscrise în bugetul de stat, aceasta fiind o transpunere în practică a principiului unităţii bugetare.

2. Nu mai departe decât la următorul aliniat al art.19 din Legea nr. 72/1996 se introduce o excepţie de la dispoziţiile anterioare, în sensul că se pot constitui, în afara celor 3 componente ale bugetului public naţional prevăzute prin Constituţie, şi fondurile speciale, aprobate prin legi speciale.

3. Tot la art.19 din Legea nr. 72/1996, dar la alin. (5) s-a prevăzut că în următorii ani se va proceda la desfiinţarea fondurilor speciale.

Cu toate că au trecut peste 15 ani de când s-a dispus, prin lege, desfiinţarea fondurilor speciale, se constată că acestea nu au fost desfiinţate, din contră, în unii ani numărul acestora a crescut.

Prin art. 78 din „Legea  nr. 500/2002 privind finanţele publice” (lege care, prin art. 80, a abrogat Legea nr. 72/1996) se prevede (sublinierile ne aparţin):

Art. 78. Fondurile speciale

(1) Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie şi se administrează în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de şomaj. Aceste bugete se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

(2) Proiectele acestor bugete se elaborează de către Ministerul Finanţelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea bugetelor respective.

(3) Elaborarea, aprobarea şi execuţia acestor bugete se efectuează potrivit legilor de constituire a acestora şi prevederilor prezentei legi.”

De reţinut că, dacă până la apariţia Legii nr. 500/2002 apar numai fondurile speciale în afara Legii bugetului public naţional, prin această lege (pe lângă faptul că se menţin zeci de „puşculiţe” numite „fonduri speciale”, scăpate de sub orice control, folosite după bunul plac de unii ordonatori de credite) se înfiinţează alte 6 bugete (deosebit de mari şi de importante), distinct de cele prevăzute prin art.137 din Constituţia României.

A doua parte a acestui articol poate fi citită AICI.


[1] Pentru informaţii suplimentare în acest sens a se vedea articolul „Inventarul plăţilor legale”, autor N. Grigorie – Lăcriţa, publicat în revista „Tribuna Economică” nr.1/2003.

[2] Legea  nr. 500/2002 privind finanţele publice a fost publicată în Monitorul Oficial  nr. 597 din 13 august 2002 şi ia intrat în vigoare începând cu 1 ianuarie 2003.

[3] Legea nr. 72/1996 a fost publicată în Monitorul Oficial  nr. 152 din 17 iulie 1996, în vigoare până la data de 31 decembrie 2002.

Despre autor  ⁄ Grigorie Lăcriţa

Este evaluator în specialitatea evaluare economică şi financiară a întreprinderilor şi expert contabil, membru al Corpului Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România. Cercetător de prestigiu şi profund cunoscător al fiscalităţii în practică, dr. N. Grigorie – Lăcriţa a încheiat şi executat mai multe contracte de cercetare ştiinţifică cu diferiţi agenţi economici din ţară şi străinătate, pe probleme de interes major, soluţiile oferite fiind susţinute de aceştia, de organizaţiile lor patronale şi sindicale, în îmbunătăţirea anumitor prevederi legale.

Fara comentarii

Scrie un comentariu